城市化是“规划”不出来的

城市化是“规划”不出来的鉴于近来“规划城市化”的潮流大涨，本文唱一点反调。我不是反对“城市化促进经济增长”的命题，而是不能同意以为政府已经掌握了城市化的“客观规律”，就有能耐通过“规划”城市化来促进经济增长。规划困境的确，“城市”--人口和各种资源在空间上的积聚和集中--的形成，从来是非常“主观”的事情。问题是，城市是数之不尽的“主观”在竞争中“凑”到一起的结果。挥舞权杖，划乡为“城”是可能的。但是其他因素来不来“凑”，最后可以“凑”到什么程度，向来由不得政府一家。粮食能不能集中，水怎么样，买卖是否汇聚，交易会不会红火，“人气”如何……，琐碎的事情无数。一个城市最后在哪里扎根，究竟能不能“坐大”，要在琐碎中定乾坤。官家下令“造城”，倘若民间不“买单”，造一座空城没有什么意思吧？比较可以肯定的，作为商业中心的城镇，向来是自由市场的产物。关于希腊“城帮经济”，史家和理论家一致结论，那是“自由民”的杰作。后来的伦敦、纽约和老上海，离开自由市场不可想象。我国明清年间的四大名镇，又有哪一个是靠父母官“规划”而成的？道理在于，组成城市的各种要素，一旦集中到甲地，就不得不放弃流向乙地。要比较每一种要素流向何地对它的主人为优，“琐碎信息”无数，需要靠“分权、自由流动、自主交换”的体制才处理得了。“中央计划”当局以为用一个“主观”代替无数相关的“主观”来做决定，可以更理性、更科学、更伟大。可惜试验的结果，到处一败涂地。你有没有看见，为了料理那个曾经辉煌的“中央计划工业化”的后事，人们多么辛苦！如果连规划产业那样的简单功课都没有做好，要“规划”城市化，岂非痴人说梦？城镇化、更危险比较起来，“城镇化”可能比“城市化”还要危险。道理在于，乡镇是整个国家政权金字塔的底部，代表正规的国家机器直接面对农民。这一行政层次，官员的收入水平低、升迁的机会少，本来就内生着种种升级无门的“紧张”。现在“城镇化”大张旗鼓，还不是要把这种紧张大大释放一把？三数年前，有人“规划”全国将出现5万个小城镇，每镇吸纳2000个农民就业，就是1亿之众。数字何其诱人！只是我们不妨检验一下：几年来全国小城镇究竟实际容纳了多少农民？又“开发”了多少农地？增加了多少干部人数、机构连同他们的“花费”？这不是说“小城镇”就一定没有戏文可唱。如同“城市”一样，镇同样可以积聚、集中经济资源。问题在于，政府同样没有足够的信息处理能力，来“规划”什么“城镇化”。哪里可以兴镇，哪里只能勉强为之，哪里干脆搞不成，是高深莫测的学问。靠“国土制”加“行政升等”来刺激，“城镇化”吸纳农民劳动力的“预期”没有实现之前，土地滥占、官僚膨胀、乡镇债务危机、农民负担等等就可能“升级”到不堪负荷的地步。“危险”一词，由此而来，应该不是危言耸听吧。无论如何，城市化--城镇化也一样--是经济要素在空间积聚、集中过程的一个副产品。本文的重点，是指出不同的体制和动力机制将产生极其不同的城市化。愚见以为，在“行政规划和权力租金驱动”和“市场自由流动组合”之间作出取舍，比在“城市化”还是“城镇化”之间作出选择重要得多。也许，提高我国未来城市化程度的最好办法，是把“城市化”或“城镇化”从政府未来发展大计中一笔勾掉。公司兴城镇在现存体制下，政府官员和专家们指点江山、规划城镇宏图，既可能束缚某些有潜力更大规模积聚经济要素的城镇的手脚，也可能为那些毫无希望充当中心的地方浪费土地、浪费投资大开绿灯。事实上，近年城镇建设大有苗头的地方，都由公司充当先锋。市政投资公司、市政建设公司、房地产开发商、市场公司（就是公司制的市场）、以及高科技园区公司等等，风起云涌，不一而足。上海、深圳、大连、中山等地，成长起一批有摸有样的城市业务公司。到小城镇去看看吧，能够发达起来的，总有公司或公司群作为支撑。广东的容奇镇，离开科龙等一批乡镇明星公司，不可想象吧？浙江的横店镇，你说究竟是政府在办，还是横店集团在办呢？问题是，目前大多数涉及城镇建设业务的公司，仍然是“半政府、半公司”的体制。所谓半政府，就是城镇建设业务，或由政府直接垄断，或高度受到政府管制。除了少数例外，各地城镇建设开发公司，基本都是政府控股，或者至少也是政府控制。如上文所述，征地求租、升级升等两大动力，就是经过政府这只“看得见的手”，伸向城镇开发业务的。因此，有必要考虑在城镇开发市场上消除行政垄断的问题。就是说，政府要从城镇建设、开发的市场业务里退出。如是，那些半政府、半公司的城镇建设机构，就有望转变成仅仅受《公司法》调节的“全公司”了。这件事情并不麻烦：政府只要出售目前在市政相关公司的股权就可以了。反正城镇化的“旺地”，不怕没有人来买这些股权。无人光顾的地方呢？必定是积聚资源毫无希望之地，那还不如歇息吧。“城镇公司”，有何不可城镇建设开发主体的公司化，有一个问题要解决。现在城镇建设开发，方方面面的公司虽然有多有少，但在总体上都是由政府在“牵头”。要是开发主体换成了公司，由谁来全盘掌握、协调呢？解决这个难题，需要设立一种特别的公司--城镇公司。所谓城镇公司，就是城镇开发建设的“业主”。它由法律批准成立，是一个法人机构，主要职能是依法设计、规划城镇开发建设各项事宜，负责筹资，然后用合同的方式，委托各家专业公司从事城镇开发建设实务。不要以为“城镇公司”是乌托邦式的空想，它在经验上是存在的。1995年我在洛杉矶念书的时候，邻近的橘县发生金融风潮，该县把发政府债券所得资金用于投机，不料被全部套牢，弄得堂堂加州第一富县，只好宣布破产！在美国媒体的跟踪报道中，我听到一个出现频率较高的词汇--“县政府经理”，因此有了兴趣：县政府又不是公司，何来经理？经人指点，我知道原来美国有些地方政府非常象一间公司。县长等政治官员，当然出自民选。但是政府掌握的财政资源，并不由政客直接控制，而是由议会聘任经理专司管理，如同公司董事会聘任总裁一样。再进一步了解，美国许多城镇，根本就是公司体制：依法设立，拥有特许的管理权（甚至包括从事民政），是一个公共公司的法人。也不要以为，城镇公司只有在美国那样的地方才可以想象。袁庚先生创办蛇口工业区之初，用的就是香港招商局体制，无非就是尽“业主”之责，筹划、筹资，组织开发，不那么象一级政府。后来各地许多出口加工区、开发区、高科技园区，虽然设立了政府体制的“管委会”，但是考诸其实际情形，更象“业主公共公司”，而不大象传统的政府机构。至于“中关村园区公司”和“上海张江高科技园区公司”这样担负着新兴城镇开发重任的，本身就是公司体制。把“管委会”与“园区公司”合而为一，难道不就是中国的城镇公司？城镇公司最大的好处，就是将城镇开发建设与行政等级脱了钩。城镇公司没有行政级别，也没有行政权力。它们只好用经济的办法、而不是超经济的强制手段来办城镇。城镇公司办得好，可以上财富500强，但不需要涨行政等级；没有条件办大办强的，作为中小企业（小城镇是也），也不坏。实在不能勉为其难的地方，那就算了吧。一个田园风光的乡村，实在远胜于现在许多“拔苗”而成的“城镇”。公司追着市场走切断了与行政权力的联系，城镇公司只好追逐市场。我们虽然一再强调城镇是诸多要素“凑”合而成，学问深不可测，但并没有断言城镇的积聚没有线索可寻。细心看一看，农民工往哪里流动，市场往哪里集中，投资者对什么地方更感兴趣，企业往哪里“迁徙”，那些地方一定大有名堂。这些信息早就在各类要素市场里显现。问题是，国土制和行政升等的城市化（城镇化）对此根本视而不见。政、城分开之后，城镇公司还会不会对此熟视无睹呢？我以为，不会的。城镇公司要在市场竞争中积聚资源，不跟着市场走，它何以生存、何以成长壮大？当然，城镇公司也可以对市场下注。一时谁也不看好的地方，城镇公司可以慧眼独具，先行投资、开发，直到吸引大批跟随者蜂拥而至。但是，城镇公司冒此类风险的时候，要承担独立的的民事责任。你下注下错了、血本无归吗？你就拿你公司的财产、信誉、法人生命来“补偿”。断不能象时下行政驱动的城镇化，“套”了大量纳税人的财政款项之余，再来一个“新官不认旧帐”。