解读《森林资源资产抵押登记办法(试行)》

解读《森林资源资产抵押登记办法（试行）》《森林资源资产抵押登记办法（试行）》（以下简称《登记办法》）是国家林业局的第一个比较系统地对森林资源资产抵押登记作出具体规定，目的在于规范森林资源资产抵押登记操作程序，拓宽林业融资渠道，防范金融风险。于2004年5月25日发布，自发布之日起施行。森林资源资产，是林业行业所拥有的一笔最大资产，是林业进行扩大再生产的最坚实的物质基础。《登记办法》第二条规定：森林资源资产抵押，是指森林资源资产权利人不转移对森林资源资产的占有，将该资产作为债权担保的行为。《登记办法》重点规定了森林资源资产抵押范围、抵押登记的具体程序、登记部门职责、变更登记、续期登记、登记注销、登记部门及其工作人员违反《登记办法》规定的法律责任等方面内容。一、森林资源资产抵押实行登记制度的法理和法律依据森林资源资产作为一种特殊的社会资源，它的物权变动不仅与个人利益直接有关，还与社会利益息息相关，对森林资源资产抵押实行登记制度并作出专门规定，是其资源特性和法律的共同要求。《担保法》第34条规定：抵押人依法有权处理的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物可以抵押。《担保法》第41条规定，当事人以土地使用权、建筑物、林木、航空器、船舶和车辆、设备等财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。对不动产实行登记制度，采用登记成立主义的好处是：（1）物权发生变动的时间容易确定；（2）不动产抵押合同经过登记，具有了公开性、普遍性的特征，使抵押权产生了对世性、排他性的效力，抵押权人的合法权益得到了国家公权力的有效保障；（3）利用不动产登记的公开告示功能、普遍告知功能，告诫第三人（即可能被抵押权人排斥的其他债权人）抵押权设定的事实，使第三人得到法律的保护。对森林资源资产进行抵押，有利于促进其合理流动，把资源优势转化为经济优势。《森林法》第14条规定，各级林业主管部门负责组织森林资源清查，建立资源档案制度，掌握资源变化情况。《森林法》第15条规定了森林、林木、林地使用权的流转途径和限制条件。二、关于森林资源资产抵押的具体范围《担保法》明确涉及森林资源资产抵押的只局限于林木抵押，实际上此非本意。《森林法》第15条，森林资源资产包括森林、林木和林地使用权。《登记办法》第3条规定，可用于抵押的森林资源资产为商品林中的森林、林木和林地使用权。《登记办法》第8条规定，可作为抵押物的森林资源资产包括：（1）用材林、经济林、薪炭林。（2）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权和其采伐迹地、火烧迹地的林地使用权。（3）国务院规定的其他森林、林地和林地使用权。我国《森林法》将森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五大类。（1）防护林，是以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛，包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林；（2）用材林，是以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产竹材为主要目的的竹林；（3）经济林，是以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木；（4）薪炭林，是以生产燃料为主要目的的林木；（5）特种用途林，是以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木，包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林。由于防护林和特种用途林的功能特殊，《登记办法》没有将它们纳入可供抵押的森林资源资产范围内。不论是森林还是林木，都附着在林地上，依据《森林法》、《担保法》、《农村土地承包法》与《土地管理法》的相关法律条文，《登记办法》特别规定，森林或林木资产抵押时，其林地使用权须同时抵押，但不得改变林地的属性和用途。《登记办法》第8条和第14条规定，不可以作为抵押物的森林资源资产包括：（1）生态公益林。生态公益林是指为人类生存、生活和社会经济持续稳定发展，创造优良生态环境为目的的森林。一般包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、红树林、农田防护林以及自然保护区、自然保护小区、森林公园内的森林和风景观赏林等等。生态公益林与商品林不同，它追求森林生态效益最大化，关系国家生态安全以及广大人民群众根本利益，地位特殊，生态效益显著，为了使它的特殊功能不受经济利益的影响，生态公益林没有被纳入森林资源资产抵押的范围内。（2）权属不清或存在争议的森林、林木和林地使用权。财产使用权是依法对财产使用、收益的权利。如果权属不清，或者正在诉讼中存在争议，擅自抵押，会侵犯真正的财产所有权人或使用人的合法权利，因此，不允许抵押。（3）未经依法办理林权登记而取得林权证的森林、林木和林地使用权（农村居民在其宅基地、自留山种植的林木除外）；农村居民房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有，不需要办理林权登记。（4）属于国防林、名胜古迹、革命纪念地和自然保护区的森林、林木和林地使用权；（5）特种用途林中的母树林、实验林、环境保护林、风景林；（6）以家庭承包形式取得的集体林地使用权；（7）未办理森林、林木出让手续的、国家无偿划拨的森林资源资产不得抵押时；（8）国家规定不得抵押的其他森林、林木和林地使用权。必须指出，经营国家无偿划拨森林资源资产的单位，以其经营的森林资源资产申请抵押时，应先办理相关的森林、林木出让手续,否则抵押无效。三、关于森林资源资产抵押担保合同的形式要件和实质要件森林资源资产抵押担保合同应当满足形式要件和实质要件的两大类要求：（一）形式要件在形式要件上，要满足书面形式和登记程序的要求。《登记办法》第4条明确规定，从事林业经营的单位和个人以其所有或者依法有权处分的森林、林木和林地使用权作抵押物申请借款或其他目的的，应以书面形式与抵押权人签订抵押担保合同。口头形式和其他非书面形式的抵押担保合同将不被认可。《登记办法》第15条还规定，抵押人和抵押权人签订抵押合同后，应当向森林资源资产抵押登记部门申请办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效。也就是说，抵押合同未经登记之前，合同上约定的权利义务对抵押人和抵押权人来说，都是没有约束力的。（二）实质要件合同的主要条款包括：标的、质量、数量、价款或酬金、履行期限、地点和方式、违约责任等等。根据《登记办法》的有关规定，森林资源资产抵押担保合同要生效，还必须具备以下四个实质要件：1.森林资源资产抵押担保的范围必须明确约定，抵押物是仅仅对主债权进行担保，还是除主债权外，还要对其它所有项目或某些项目担保。2.森林资源资产抵押担保合同中的抵押物权属必须清楚、有效，没有重复登记，也没有属于禁止抵押的内容。提供虚假材料骗取登记机关重复登记的，该登记无效。3.森林资源资产抵押担保的期限符合规定。根据《登记办法》第6条的规定，首先，森林资源资产抵押担保的期限应由抵押双方协商确定，遵循约定原则；在这个原则基础上，还必须遵守在法定的范围内：（1）属于承包、租赁、出让的，最长不得超过合同规定的使用年限减去已承包、出让年限的剩余年限；（2）属于农村集体经济组织将其未发包的林地使用权抵押的，最长不得超过70年。4.森林资源资产抵押担保合同真实、合法。《合同法》第三章对合同的效力作出了详细的规定，包括合同的成立与生效、无效、可变更和可撤销、效力待定或者终止。森林资源资产抵押担保合同也受此规制。四、关于对拟抵押森林资源资产进行评估的问题原国家国有资产管理局、林业部《关于发布〈森林资源资产评估技术规范（试行）〉的通知》（国资办发[1996]59号）（以下简称《技术规范》）第四条规定：森林资源资产评估是根据特定的目的、遵循社会客观经济规律和公允的原则，按照国家法定的标准和程序，运用科学可行的方法，以统一的货币单位，对具有资产属性的森林资源实体以至预期收益进行的评定估算。是根据被评估森林资源资产的实际情况、所掌握的市场动态资料和对现在和未来进行多因素分析的基础上，对森林资源资产所具有的市场价值进行评定估算。《登记办法》第12条规定，抵押权人要求对拟抵押森林资源资产进行评估的，抵押人经抵押权人同意，可以聘请具有森林资源资产评估资质的评估机构和人员对拟作为抵押物的森林资源资产进行评估。因此，对拟抵押的森林资源资产进行评估不再是强制性的，抵押权人不要求进行评估，也可以不评估。根据1997年2月3日颁布的《国家国有资产管理局、林业部关于加强森林资源资产评估管理工作若干问题的通知》（国资办发[1997]16号）规定，以森林资源资产作抵押或进行拍卖，必须进行资产评估。《登记办法》第13条规定：县级以上地方人民政府林业主管部门资产管理机构应对抵押人聘请的森林资源资产评估机构和评估人员进行资质审核，对拟抵押森林资源资产评估项目予以核准或备案。对于森林资源资产的评估程序和评估方法，《登记办法》第12条要求依照上述《技术规范》办理。该《技术规范》第七条规定了森林资源资产评估的程序包括评估立项、评估委托、资产核查、资料搜集、评定估算、提交评估报告书、验证确认、建立项目档案；在其他条文里，分别规定了各项操作的基本规范。国资办发[1997]16号通知的第8条指出：国有森林资源资产的评估立项和评估结果由本级林业行政主管部门审核同意后，报同级国有资产管理行政主管部门负责审批和验证确认；林业部直属和东北、内蒙古国有林区的国有森林资源资产占有单位及地方管辖的重要的中外合资或金额巨大的森林资源资产评估立项和评估结果由林业部审核同意后，报国家国有资产管理局审批和验证确认。非国有森林资源资产的项目管理工作由县及县以上林业行政主管部门负责。五、关于办理森林资源资产抵押应当遵循的具体程序办理森林资源资产抵押应当遵循以下程序：（一）抵押事项的申请与受理；（二）抵押物的审核、权属认定；（三）抵押物价值评估及评估项目的核准、备案；（四）签订抵押合同；（五）申请抵押登记；（六）办理抵押登记手续；（七）核发抵押登记证明书。抵押人和抵押权人签订抵押合同后，应持以下文件资料向森林资源资产抵押登记部门申请办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效：（一）森林资源资产抵押登记申请书；（二）抵押人和抵押权人法人证书或个人身份证；（三）抵押合同；（四）林权证；（五）拟抵押森林资源资产的相关资料，包括：林地类型、坐落位置、四至界址、面积、林种、树种、林龄、蓄积量等；（六）拟抵押森林资源资产评估报告；（七）抵押登记部门认为应提交的其他文件。六、关于森林资源资产抵押登记机关的职责（一）森林资源资产抵押的登记机关《登记办法》第7条规定，抵押森林资源资产的登记工作由县级以上地方人民政府林业主管部门的资源管理部门负责初审，资产管理部门负责办理登记或变更登记手续，资产管理部门办理抵押登记或变更登记手续后，资源管理部门要在林权证上予以标注。（二）森林资源资产抵押登记机关的审核职责《登记办法》第16条规定，登记机关在受理登记申请材料后，应当依照国家法律、法规的规定对抵押物进行合规性审核。主要审核的内容包括申请人所提供的文件资料是否齐全、真实、有效；借款合同、抵押贷款合同是否真实、合法；抵押物权属是否清楚、有效；抵押物是否重复登记；抵押物中是否有属于禁止抵押的内容；抵押是否超出有关法规规定的年限。《登记办法》第23条还对森林资源资产抵押登记的经办人员规定了相应的行政责任。由此可见，我国森林资源资产抵押登记机关的合规性审查既非实质性审查，也非简单意义上的形式审查，这种合规性审查没有与国家赔偿挂钩，但又比普通的形式审查中，仅对申请登记的手续是否完备进行审查更为复杂。（三）森林资源资产抵押登记机关程序上的责任根据《登记办法》第7条的规定，办理登记和变更登记不收取费用。零费用制将促进从事林业经营的单位和个人利用森林资源资产进行抵押，实现林业融资渠道的拓宽。根据《登记办法》第16条的规定，经审核符合登记条件的，登记机关应当于受理登记申请材料后15个工作日内办理完毕登记手续。登记机关在程序上还承担着以下3点责任：（1）建立森林资源资产抵押贷款登记备案制度，如实填写《森林资源资产抵押登记簿》，以备查阅；（2）对符合抵押物登记条件的，登记机关应在该抵押物的《林权证》的“注记”栏内载明抵押登记的主要内容，发给抵押权人《森林资源资产抵押登记证》，并在抵押合同上