公共政策分析期末论文

公共政策分析课程期末作业题目当代中国公共政策过程的现状、问题及对策学院公共管理学院专业名称教育经济与管理研究生姓名勾英学号1200700566当代中国公共政策过程的现状、问题及对策摘要：公共政策过程是政府过程的核心所在。它主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结这五个环节。本文从以上这五个环节出发，在借鉴国内外一些学者研究成果的基础之上，结合当代中国公共政策过程的具体实际，对每个环节的现状、存在问题以及对策进行分析论述，力求对当代中国公共政策过程形成较为全面的认识和理解。关键词：公共政策过程；现状；问题；对策Abstract:Publicpolicyprocessisthekeypartoftheprocessofgovernment.Itincludespolicyformation，policyimplementation，policyevaluation，policymonitoringandpolicyending.Basedonsomeresearchfindingsfromscholarsathomeandabroad,combinedwiththeconcreteconditionofthepublicpolicyprocessincontemporaryChina，thispaperanalysesthecurrentsituation，pointsouttheproblemsandsuggestsseveralcountermeasuresfromthefivesegmentsmentionedaboveseparately，whichaimstogainamorecomprehensiveawarenessandunderstandingofthepublicpolicyprocessincontemporaryChina.Keywords:publicpolicyprocess；currentsituation；problem；measure想要对当代中国公共政策过程的现状、问题以及对策做出些许评述，首先应对“公共政策”以及“公共政策过程”这两个概念，加以清晰的界定和分析。关于公共政策的涵义，学术界众说纷纭，莫衷一是。公共政策学科的创始人之一哈罗德·D·拉斯维尔(H.D.Lasswell)和亚伯拉罕·卡普兰(A.Kaplan)认为：公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。①政治学学者戴维·伊斯顿（D.Easton）认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。②自20世纪90年代初期公共政策研究被引入中国之后，我国的一些学者也就此提出了自己的一些看法，具有代表性的观点有：观点之一：公共政策是“党和政府用以规范、引导本国或本地有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。”③观点之二：“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”①观点之三：“公共政策是公共权利机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。”②以上诸种关于公共政策的概念都有其合理之处，亦都有值得讨论之处。如果需要用一句话加以概括，那么，我们认为：公共政策是公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范。其逻辑思维至少包含了5个要点：（1）公权力主体的行为；（2）对适用主体具有约束力；（3）欲达到的目标和目的；（4）一定的政策声明或宣示；（5）公权力主体的政策执行行动。③由此可见，公共政策是一种行动指南，是一种行为规范。其实质是对公众需求的回应。那何谓“公共政策过程”？豪格伍德和葛恩提出，一个完整的政策过程，应该包括以下几个环节：（1）决定做出决策；（2）决定如何决策；（3）问题界定；（4）预测；（5）确定目标和问题解决的优先次序；（6）备选方案的分析论证；（7）政策执行、监督和控制；（8）政策评估和检察；（9）政策维持、政策延续与政策终结。④结合我国政策实践的情况，我们将政策系统的运行看做是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所组成的过程，这些环行构成了一个政策周期，⑤即为一个相对完整的公共政策过程。下面，我就分别从政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结这五个环节，来谈谈当代我国公共政策过程的现状、问题及对策。一、当代中国公共政策制定过程的现状、问题以及对策（一）当代中国公共政策制定过程的现状所谓公共政策制定，指从发现问题到政策方案出台的一系列功能活动过程。理想的公共政策制定（公共决策）过程包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择等五个相互关联又相互区别的环节。⑥然而，在我国目前的公共决策实践中，一些功能环节（如问题界定、结果预测和追踪评价等）往往没有受到应有的重视，甚至被忽视。科学的、合理的决策程序并未完全确立起来。少数领导者凭经验，甚至按主观设想拍板的情形并未绝迹。此外，在我国特有的“一党执政，多党参政”的政党制度下，我国当代决策过程的另外一大特点是权力精英模式。决策是对社会价值的一种权威性分配，所以决策过程不可避免地是一个社会各方力量相互制衡的过程。在西方，决策过程经常表现为一种社会互动过程。“与西方国家不同，中国的决策制定过程基本不是一种社会互动过程，而只表现为在共产党的政策层内不同权力精英及其群体的政治互动，权力精英起决定性作用。”①此外，我国学者胡伟在《政府过程》一书中也认为：“当代中国的决策者是共产党领导层的权力精英，而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中，社会力量对公共政策的影响力极弱，因而中国的决策模式是一种典型的精英决策，决策过程基本取决于权力精英的作用。特别是深受人格化权力结构的影响。”②（二）当代中国公共政策制定过程存在的主要问题③1、公众民主参与水平不高。同西方国家相比，中国公民对公共政策参与的程度较低。“当代中国绝大多数决策，如社会主义改造运动，人民公社化运动，大跃进，文化大革命，改革开放等，都是通过正式议程作出的。”④所谓正式议程，是指由政府决策者积极关心或密切注意使特定的社会问题进入政策议程的过程。它与“公众议程”是相对的。这表明当代中国政策决策者在决策过程中发挥着绝对的主导作用：往往是决策者认为是需要解决的公共问题进入政策议程而公众在这方面的作用不很明显。具体说来：（1）国家民主参与体制不健全。众所周知，中央集权的专制体制在中国存留了大约两千多年。虽然建国以来，我国的民主制度得到了不断地健全与发展，但是总的说来封建专制制度的遗毒并没有彻底清除干净，一些领导干部的官本位思想依然很浓重。这种负面因素，直接导致了我国公共政策的水平维度并不是很高。不光是一些重大的宏观决策大多数得不到公民的直接参与，而且一些事关城市建设、社区规划的局部政策，也很难做到征求最大多数人的意见。（2）对新兴利益集团的政治诉求认识不足。在计划经济时代，由于我国缺乏一个外在于国家权威的自治空间，因此利益集团没有获得成长的机会。而30年的改革，不仅使我国的社会基础发生了变化，而且随着社会主义经济体制的建立与健全而形成了利益多元化的局面，这些均给予了利益集团萌生并发展的空间。新兴的利益集团随着自身经济实力的增长，已经成为一种重要的社会力量，并且不断地要求对公共政策的制定施加影响。而我国目前，由于认识上的原因，并没有赋予这些利益集团充分的正常的社会地位，这样不仅泯灭或者降低了其积极作用的发挥，而且还导致一些负面作用的出现。这种状况，不仅不能保证公共政策制定的公平、公正性，而且还造成了社会阴暗面的扩大。（3）公民的政治社会化水平不高。公民的政治社会化程度低下直接导致我国公共政策制定水平的降低。因为在这种状况下生存的民众只会消极服从政府、无视或忽视自身的合法权利，故而政府便有机会依仗自己的绝对权力，生产出绝对腐败。2、政策合法化存在多方面问题（1）政策合法化主体权限不明确。宪法规定：国务院只有“各部、各委员会”有权发布规章，而国务院直属机构则不具有此项权利。然而在事实上却并非如此，国务院直属机构并没有按规定去行事，并且这种状况“随着社会主义市场经济体制的建立不仅不会减少，而且会增多。”（2）在领导制度和决策方式上还不够民主，某些决策的制定还存在着“隐蔽议程”的现象，如由于长期没有真正做到“政企分开”，致使一些国营企业，特别是占统治地位的集团公司往往为自己的私利，规避政府对其的制约行为。（3）针对公共决策的合法化的监督力度还不够。目前我国政策监控机制存在的问题并不少，如国家监控与社会监控相脱节、不同政策监控主体之间缺乏必要的衔接、监控范围及程序并没有严格明确的规定等。由以上分析我们可以看到，当代中国政策制定过程中的制度化层面较弱，人格化层面左右着政策制定的局面。从总体上看，决策过程的民主化程度也较低。这说明当代中国的决策过程在现阶段仍是不完善的，它没有一个切实的制度来保障决策过程稳定地、科学地运作，这必将对政策的执行效率产生影响。（三）解决当代中国公共政策制定过程存在问题的对策1、加强决策程序的民主化。公共政策的本质特征是公共性，要做到决策体现人民的公共利益，必须建立民主化的决策程序。公共政策的民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织，能够充分参与公共决策的过程，在公共政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制和营造良好的决策社会环境，充分体现人民群众国家主人公地位和参加国家公共管理的民主权利。公共政策的决策问题是与群众利益攸关的重大问题，公众参与是在决策领域维护和实现最广大人民根本利益的重要手段。在决策过程中发扬民主，可以有效地防止个人专断和政策失误，正反两方面的经验教训反复证明了这一点。结合中国国情，决策过程的民主化应主要从以下三个方面着手：（1）充分发扬党内民主；（2）对于新兴利益集团，各级政府应予以充分的认识，要认识到：利益集团影响和参与政府决策，已经是当今任何政治体制所不能回避的一个基本政治现实；（3）确保公民参与的广泛化、规范化和制度化。2、促进政策合法化。具体说来：（1）明确政策合法性主体的职权范围，防止越权或多头裁定情况的发生；（2）注意普通民众、大众媒体在政策合法化过程中的地位和影响；（3）建立政策合法化主体的问责机制。二、当代中国公共政策执行过程的现状、问题以及对策（一）当代中国公共政策执行过程的现状所谓政策执行，是指政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程。包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等功能环节。①公共政策执行是政策管理中最关键的一环，它直接关系到公共政策目标的实现。但在我国，由于多种因素的影响，公共政策在执行过程中，往往产生失控的现象。例如：1、政策“复制”。即政策执行主体在政策执行过程中机械地照办政策，不能或根本就没有很好地理解和领会政策的精神，而是简单地将政策“复制”在执行中，一旦政策出现“水土不符”，往往将过错归咎于政策本身。2、政策抵制。主要指公共政策的执行主体或执行对象对现有的政策不认同、不接受，从而产生抵制情绪。政策抵触有政策执行主体本身和政策执行对象，即政策目标群体两个方面层次。由于执行主体的政治觉悟和利益驱动原因，导致执行主体对政策产生抵触情绪；同样，出于利益驱动因素，政策执行对象对政策也根本不认同、不接受，加之执行主体抵触情绪的“潜移默化”，其抵触情绪更严重。其危害是政策执行中断或根本不能到位。3、政策敷衍。是指政策执行主体在政策执行过程中只做表面文章，敷衍塞责，进行一些简单的、一般性的号召，根本没有具体的执行措施。这种“跑马观花”式的政策执行，不但严重损害了政策的严肃性和权威性，使政策成为一纸空文的摆设，而且也极大地浪费了公共资源，给社会造成恶劣的影响。4、政策走调。是指政策在执行过程中失真。主要有如下几种现象：政策执行主体，从自身利益出发，对政策进行截留，不向下级传达