河北省农村社会发展问题调查与对策研究

1[河北省社科联民生调研课题课题编号200801009]河北农村基本公共服务的问题与对策河北省发展和改革委员会课题组城乡失衡是我国科学发展、协调发展的一大挑战，近年来，尽管农民收入连续快速增长，但城乡居民差距仍在扩大。国家统计局数据显示，2007年农民人均纯收入达到4140元，但城乡收入比仍高达1：3.33，是三十年来的最高点。而在教育、卫生、文化、社会保障、基础设施等公共服务领域，城乡差距更为突出。正如十七大报告中指出的“农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变”。为农民提供与城市居民大体相当的公共服务，特别是基本公共服务，直接关系到农民生存与发展，直接关系到城镇化进程的推进，直接关系到社会的长治久安。通过为农民提供教育、卫生、文化等基本公共服务，进而消除城乡社会发展中的“鸿沟”，是统筹城乡发展，构建和谐社会的必然要求。因此，深入了解我省农村基本公共服务供给现状和农村居民公共服务诉求，将有助于我省对农村各项基本公共服务统筹安排、重点推进。一、基本公共服务概念及本课题指标选择公共服务包括公共基础设施建设，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展，公共服务还包括政府管理，如经济的宏观调控、市场监管，发布公共信息等。目前在我国公共服务包括四大类：一是基础性的公共服务，如基础设施、水、电、公路、电信等；二是经济性的公共服务，如规划与计划的制定，规范的监督，宏观调控，资金的动员与分配等；三是社会性的公共服务，包括教育、卫生、科技、文化、人口等；四是安全性的公共服务，如国防、公安、消防等，用以维护整个社会安全与稳定。通过提供公共服务，使全体社会成员都能够基本均等地享受发展和改革的成果。基本公共服务均等化的内涵，一般认为是指全体人民在基本的公共服务领域应该享有同样的权利。从《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》看，其中所指的基本公共服务应该包括教育、文化、就业再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等领域。十七届三中全会公报指出：“到2020年，农村改革发展基本目标任务是：……城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基2本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；……”，从这段话看，教育、文化、医疗、社保等应成为基本公共服务的范畴。但外延究竟如何划定，目前并没有一个明确一致的看法。因此，我们参考有关政策文件及国内外研究成果，把本课题所涉及的基本公共服务范畴界定为教育、医疗、科技、文化、体育等五个方面。围绕农村教育、卫生、科技、文化、体育等五个方面，我们采取问卷调查与重点访谈相结合的方式，开展了广泛而深入的调查活动。共涉及全省136个县（市）中的62个县（市），涉及农户2127户。二、河北省农村基本公共服务发展的现状（一）农村社会发展取得的成就改革开放以来，随着我省经济的持续快速发展，农村教育、卫生、农技、文化体育等基本公共服务发展也取得了显著成绩。农村义务教育保障机制不断完善，农村教育事业成绩明显。改革开放以来，特别是“十五”以来，我省认真贯彻国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》等一系列重要文件的精神，建立和不断完善“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，通过加大财政资金投入和转移支付力度、实行“一费制”、对农村义务教育阶段贫困生实施以“两免一补”为主要内容的资助等政策和措施，农村教育事业取得长足发展。在农村，基本普及了九年制义务教育。2007年春季新学期开始，我省又对实行农村义务教育经费保障机制改革的中小学免收杂费，只按规定代收课本费、作业本费，向寄宿生收取住宿费，向参加中考的学生代收中考报名考务费。农村公共卫生体系在改革、充实、加强中不断进步。公共卫生项目建设得到加强，应急处置能力得到明显提高。从2004年到2007年，各级财政累计投入资金12.24亿元，新建或改建县级医疗机构151个、乡镇卫生院1482个和部分村卫生室，农村医疗条件有了较大改善。县级医疗机构和99％的乡镇卫生院实现了传染病疫情网络直报，疾病监测水平和疫情报告的时效性得到提高。我省将在今年实现新型农村合作医疗全面覆盖，并将基本实现新农合人均筹资水平翻一番，从50元提高到100元。我省自2003年8月启动新农和工作试点以来，进展顺利，运行平稳，覆盖范围逐步扩大。到2007年，实施新农合的县（市、区）总数达到了139个，参合农民4176万人，参合率达到80.4%，筹集新农合基金达到21.27亿元，实现了全部县（市）和农业人口50%以上市辖区的全覆盖。到2007年，全省累计已有2050万人次享受到了新农合的补偿，共补偿金额22亿元。2003—2007年，各级财政补助资金由2349万元增加到16.8亿元，增长70倍，五年间累计投入21.9亿元，占新农合筹资总额的78%，农业技术推广体系不断健全。基本形成了以政府农业技术推广机构为主体，以其他农技服务组织为重要补充的省、市、县、乡、村多层次、多功能的农业技术推广体系，全省共建村科技服务站1.3万个，占全省行政村总数的26％，全省有3万名县乡农技人员、农村科技能人和农资经营大户从事村站服务工作。据不完全统计，3全省科技进村服务站每年开展技术培训３万多场，培训农民165万人次，组织示范农业科技项目３万多项，培育科技示范户４万个，向农民提供技术信息４万多条。70％以上的县建立了科技进村入户长效机制，全省农业科技入户试点实施面积已达300多万亩，辐射带动面积1200多万亩，主导品种和主推技术入户率达到95％以上。农村文化、体育活动设施得到改善，文化、体育活动内容不断创新。通过加快农村文化、体育体制改革，加强农村文化、体育设施建设，实施“乡镇综合文化站建设工程”、图书馆文化馆“两馆”建设工程，“农民体育健身工程“，农村文化体育活动设施得到改善，通过培育和发展“民间艺术之乡”和“特色文化之乡”，文化活动方式日益多样化，各种健康有益的文化体育活动的开展，正在日益丰富农村的文化生活。“村村通”广播电视工程的大力实施，解决了6630个行政村的广播电视覆盖问题，全省广播、电视的综合人口覆盖率分别达到98.43%和98.39%。（二）农村基本公共服务供给中存在的突出问题随着经济的持续发展和改革开放的加速推进，我省农村基本公共服务从数量到质量都有了大的发展，但总体上看，距离实现城乡公共服务均等化、城乡公共服务一体化还有很大的差距。农村义务教育发展中的问题依然突出。当前存在的主要问题：一是办学条件有待进一步改善。全省小学、普通中学、职业中学校舍危房主要集中于农村。农村中小学体育设施缺乏，图书资料不足，教学仪器设备短缺等问题远未得到解决。二是师资队伍建设亟待加强。农村中小学中体育、音乐、美术等专业教师匮乏，在很大程度上制约了素质教育的全面推进。农村优秀教师由于收入待遇等多方面的考虑，向城市和民办学校流动的趋势不断增强，已经影响到农村中小学师资队伍的稳定和教学质量的提高。三是部分县（市）农村儿童辍学问题仍未根本解决。由于财力等方面的制约，当前我省对农村义务教育阶段贫困生的资助尚未能够实现全覆盖，因贫辍学问题在部分地区的部分家庭依然存在。同时，较高的高中阶段学习费用和高昂的大学阶段学习费用的预期，对于大多数农民家庭而言，是一笔巨款，导致部分家庭长期负债，也在一定程度上影响了部分家庭支持子女就学的积极性，从而影响到义务教育阶段部分学生就学的稳定性。农村卫生体系建设仍存在诸多问题。一是卫生资源配置不均衡。卫生资源配置过重偏向城市、偏向城市的医疗救治，致使农村公共卫生机构的发展落后于城市卫生机构，防保机构的发展落后于医疗机构，且卫生资源条块分割，各成体系，机构盲目重复设置。卫生资源总量的80%集中在县级以上医院，基层医疗卫生机构仅占卫生资源总量的20%。二是政府扶持力度仍显不够。地方政府财力有限，从根本上制约了财政性投入的持续增长和转移支付力度的不断加大。三是资源短缺和浪费并存。一方面，一些农村缺医少药，乡镇卫生院和村卫生室业务用房不足，医疗设施设备落后，医护人员数量少并且医疗技术水平低下。另一方面，在有些地区，不能满足农民多层次的公共卫生需求，去村镇卫生院就诊的人越来越少，又造成了公共卫生资源的部分闲置。四是农村预防保健服务网络整体功能较低。农村预防保健主要依托于乡镇卫生院，预防保健专职人员少，还要兼其他科室工作，而且相当部分是非专业技术人员或临时工，加上相当部分卫生院经费是由乡镇管理，防保人员经费未单列，开展防保工作经费只能靠卫生院。由于功能的错位，导致“重治轻防，以医养防”，结果是乡镇卫生院的职能单一的转向收治病人进行创收，有条件的卫生院盲目增加床位、购置设备；没条件的靠“卖药”、做“医托”，结果是大病看不了，又忽视预防保健，农村公共卫生最关键的环节出现断档。据调查，大部分乡镇卫生院的收入中药品收入占到70%以上，有的乡镇卫生院甚至沦为其他医疗机构的“医托”。五是管理缺乏科学化。目前乡镇4卫生院的性质为集体所有，多属于“乡办乡管”，经营形式单一，缺少活力与生机。卫生院经营管理水平较低。常常出现人浮于事，工作效率低下；分配上平均主义，吃大锅饭；内部缺乏竞争激励机制；产权不明，无人负责等等。农技推广体系仍需完善。主要表现为：一是重大技术推广的组织、动植物防疫检疫、动植物病虫害的测报和防治、农产品的监测、农民培训等公益职能被弱化。二是承担的职能与相应的支持不相适应，纯公益职能的履行没有得到财政的全额支持。经费渠道不稳定。三是推广的内容与农业的发展不适应，很多地方的推广工作还局限在产中服务，且服务水平距农产品生产的优质化、产业化的要求差距较大。四是推广的方法与农民的需求不适应，许多地方还是采取计划经济时期的“行政+技术”的方式。五是推广人员的知识更新滞后，不能为农民提供有效、优质的服务。六是推广机构的设置不够合理，运行机制、管理体制不适应，不同形式、不同所有制的推广服务组织之间缺少联系。七是非政府的社会力量举办的农技服务组织发育滞后，其与国家推广机构的共同发展、优势互补的运行机制尚不健全。农村文化、体育建设有待加强。一是国家、集体、个人、社会相结合的多渠道投入机制尚未完善。农村文化、体育公共基础设施往往主要由农民自主解决，国家只给予适当补助，造成农村文化、体育等公共基础设施在农民无力投入的情况下变得差强人意。文化娱乐场所小、散、乱、差问题突出，农村体育设施匮乏，农村图书馆设备简陋，藏书少，图书内容陈旧，利用率低，乡镇文化站专职人员定编定岗、工资待遇和活动经费问题尚未得到根本解决。二是农村文化体制有待进一步改革和完善，政府扶持和产业运作没有得到有效的结合。三是确保“村村通”广播电视工程长期运行的有效机制不够完善，一些地方重建设轻管理。三、河北省农村基本公共服务状况的调查分析根据前述所做问卷调查和重点访谈有关结果的分析，我们从教育、卫生、农技推广、文体活动等四个方面对调查情况加以总结。（一）农村教育由于九年制义务教育的普及，适龄人口未上小学、初中人数极少，仅分别为4人、7人。高中阶段教育是农村教育发展的下一重要国民教育序列。调查样本户中，上高中（含职业高中）人数为511人，未上高中（职业职业中学）人数为545人，初中毕业生升学率为48.4％。对子女未上中学的原因回答中，居第一位的是成绩不好，没有学校上，占27.64％；居第二位的是外出打工，占17.76％，表明一部分青年过早的进入了劳动阶段；居第三位的是所学知识用处不大、不想上了，占16.21％，说明高中教育无法适应农村建设的需要，与农民的需求相差甚远。还有一个重要原因是负担不了学习费用，占12.18％，表明经济问题仍然是阻碍部分农民（见图表一）子女求学的重要因素。图表一未上中学原因单位：％选项比例5负担不了费用12.18距离学校太远1.46帮家里干农活6.89打工17.76所学知识用处不大，不想上了16.21成绩不好，没有学校上27.64其他17.91从对子女所上学校评价来看，对小学、