浅析欧洲电信业的一体化改革和发展

浅析欧洲电信业的一体化改革和发展陈涛内容提要电信业有着独特的历史地位，是欧洲内部市场中服务业的一个支柱性领域。本文通过对欧洲电信业的一体化改革和发展进行分析，得出欧洲电信业虽然在整体上进行了统一建设，取得了巨大进步，消费者的利益逐渐得到改善，但是欧洲电信业的一体化进程依然面临多方博弈的重重困难。关键词欧洲电信业，一体化，改革，发展AnanalysisofthereformanddevelopmentoftheintegrationofEuropeantelecommunicationsmarketsCHENTaoCentreforEuropeanStudy,FudanUniversityAbstract:TelecommunicationsmarketshaveaparticularplaceinhistoryandarealsoamainstayofservicesindustrywithintheEuropeancommonmarket.ThispaperhasfocusedonthereformanddevelopmentoftheintegrationofEuropeantelecommunicationsmarketsandhasfoundoutthatEUisstillconfrontedwithdifficultiesofgamesbetweenseveralinterestgroupsduringtheintegrationofEuropeantelecommunicationsmarkets,althoughEuropeantelecommunicationsmarketshavebeenunifiedasawholewithgreatprogressesandtheinterestsofconsumershavebeenimprovedstepbystep.Keywords:Europeantelecommunications,integration,reform,development一、欧洲电信业的一体化改革电信业作为服务业中的重要行业一直是欧洲引以为豪的领域，因为无论在电信的设备领域还是在电信的服务领域以及电信技术标准从第一代移动通讯技术到第三代移动通讯技术，欧洲电信业在世界上的影响非常深远。从世界上的电信业竞争来看，在2004年末单单世界电信公司前10强中，欧洲已经占到一半的席位。①欧盟改革欧洲电信业的出发点来自内部市场的建设。但是由于欧洲电信业长期处于自然垄断地位，改革之初电信业的市场效率非常低，而且消费者的利益也无法得到很好的改善，再加上在“新经济”的推动下，在经济全球化以及ICT的技术革命下推动下，欧盟决定开始对欧洲电信业实行彻底的改革。1．欧洲电信业竞争法改革为欧洲电信业大规模改革提供了法律保障作为国家之间的联盟，欧盟首先通过法律来规定欧洲市场的竞争机制。最初，为了确保欧共体内部市场的竞争不被扭曲，鼓励四大流通和建设一个单一的欧洲市场，维持一个合理的市场结构，从而提高市场经济效率，1957年的《欧共体条约》其中第81条“禁止限制竞争协议”和第82条“禁止滥用市场支配地位”就明显对于市场的竞争机制进行了硬性规定。这两个规则从而成为《欧盟竞争法》调整欧洲电信市场竞争的主要准则。第81条作为限制国有垄断者的准则，即如果违反了条约确定的规则，在电信市场上具有主导地位是被禁止的，即使这种地位得到国家授权。第82条规定，如果公共事业是成员国授予特定或独占权利的事业，成员国既不能制定也不能保持任何违背条约规则的措施。竞争法在电信市场的应用在英国电信案例中得到充分体现。例如，一家私有英国信息传递公司发现自己不能经营①数据来自：上海市经济委员会，上海科学技术情报研究所，2006-2007世界服务业重点行业发展动态，上海科学技术文献出版社，2006年6月第1版，p1101电报业务，认为英国电信公司BT利用英国电信法的优势地位对其施加了限制，于是向欧盟委员会电信管理机构提起申诉。最终，委员会裁定英国电信公司的这种行为违反第82条滥用主导地位的规则，让该私有公司自由经营电报业务。②《欧盟竞争法》对于欧盟建设统一的欧洲电信市场非常必要，该法成为欧盟改革电信市场的法律保障。但是，由于电信业在各个成员国中一直是国家垄断行业，而且成员国在针对本国市场使用共同体法律的时候往往存在一定的保留，于是委员会在1979年针对通讯领域采取自由化措施，制定了《1979年都柏林报告》，目的是为了实现共同体的法律目标。到80年代初，成员国的国家通讯法和电信自然垄断地位并没有得到多大改变。1984年，欧共体对此制定了一个共同体行动方案，在共同的通讯政策方面，要求综合服务数字网（ISDN）即数字化移动通讯、宽带通讯和共同标准的制定和研发之间加强协调。③1987年由委员会制定的《关于发展电信服务和电信设备的共同市场的绿皮书》是欧洲共同体关于建设一个共同的电信市场的努力的开始和基础。该绿皮书中没有规定法律责任，但第一次在通讯业历史上提出合作的共同体法方案，这意味着共同体要朝着共同政策和法律方向努力。一方面对于绿皮书具有决定性作用的是，电信领域的政策性改革在几乎所有的成员国开始实施，并且必须保证共同体把这些方案放置到共同欧洲方案中。另一方面，作为绿皮书的最重要的基础是1992年12月31日内部市场的建成。无内部市场界限的经济区的优势的方案是委员会在1985年制定的《完成内部市场的白皮书》。1987年生效的《单一欧洲法令》重申此目的，并指出要在1992年12月31日实现内部市场。电信绿皮书有十项原则，其中在与提供有限数量的基础或基本服务相关的网络垄断和电信管理垄断方面，委员会要求一个自由无限制的“竞争服务”；在网络基础设施及共同体之间的兼容性方面应有严格的规定，保证私人服务提供者有一个开放的网络入口。④1987年的电信绿皮书促进了第一次欧洲电信部长理事会议的召开，部长理事会认可并支持委员会的建议，在《1988年关于到1992年发展共同电信服务和设备市场的决议》中提出了一份清楚的政策性声明，包括电信绿皮书的原则、目标和通讯管理等。在这次部长理事会上，产生了一个共同目标，即“发展市场条件，给欧洲公民在消费电信服务方面提供更大的多样性和更好的质量，降低成本，让欧洲完全分享——对内和对外——一个强大的电信行业，保证一个强大的电信基础设施和产业以及有效的电信服务在共同体内得到发展”。为此，部长理事会还制定了11个欧洲电信政策目标。委员会的自由化方针从根本上说，是为了解决竞争政策和法律方面的问题，绿皮书所提出的目标和要求是逐步完全开放终端设备市场以引入竞争。第一次限制电信垄断是在终端设备市场上。1988年委员会制定的终端设备方针是为了实现“自由化”目标而停止到1990年底使用的特别终端设备法。随着终端设备市场的开放，电信业逐渐开始自由化。到1999年7月共同体范围里大约有95%的终端设备市场开放竞争，同时所有的成员国中的终端设备垄断也已经取消。⑤电信服务和网络市场的自由化是从委员会制定服务方针90/388/EWG开始的。该方针的目标是让共同体的电信行业成为经济生活和谐发展的根本前提条件，增强共同体市场的竞争力，通过成员国实施相应的义务，修改其相关电信机构和电信网络以及电信服务方面的法律。1990年6月28日的《欧盟指令90/387/EEC》还提出了一项规定，即“互连互通管制”，要②资料来源：③资料来源：ChristinaKlein,„DieLiberalisierungdesTelekommunikationsmarktesinderEuropäischenUnion:unterbesondererBerücksichtigungderUniversaldienstgewährleistunginFrankreichundDeutschland“,VerlagDr.KovačinHamburg,2000,p50-51④资料来源：ChristinaKlein,„DieLiberalisierungdesTelekommunikationsmarktesinderEuropäischenUnion:unterbesondererBerücksichtigungderUniversaldienstgewährleistunginFrankreichundDeutschland“,VerlagDr.KovačinHamburg,2000,p52-54⑤资料来源：ChristinaKlein,„DieLiberalisierungdesTelekommunikationsmarktesinderEuropäischenUnion:unterbesondererBerücksichtigungderUniversaldienstgewährleistunginFrankreichundDeutschland“,VerlagDr.KovačinHamburg,2000,p58-59,p85-892求成员国内的任何主导运营商都必须非歧视性地向竞争者提供网络接入，竞争者享受“主导运营商提供给其下属机构”同等互连的条件。从这个阶段欧盟改革电信业的角度来看，欧盟更多的是从立法和电信服务指令方面进行大量的修改和协作，因为这个阶段是欧洲内部市场统一的关键时期，欧盟为了建设一个强大的欧洲电信内部市场，首先必须在法律和指令方面统一欧洲成员国的步伐，为90年代欧洲电信业的大规模改革做充分的准备。2．欧洲电信业从大规模改革到完全开放在上个世纪90年代初期，也即内部市场建成前后，欧盟就电信市场的竞争政策做了大量的工作，如电信服务和网络市场自由化的服务方针90/388/EWG，并对该方针进行了系统化的修改，以促进欧洲电信市场的自由化。1993年7月22日的欧洲理事会决议上，欧盟提出欧洲电信领域共同政策的主要目标是在长期保持普遍服务的前提下到1998年1月1日对所有公共语音电话服务实现自由化，1994年12月22日理事会还一致决定，到1998年1月1日准备使电信基础设施实现自由化。从政策背景中可以看出，欧盟在开放和自由化欧洲电信业上已达成一致，这加速了欧洲电信市场到90年代末期大部分的开放和自由化。在电信服务方针的修改方面，委员会继续扩大方针的适用范围，为了完全开放电信服务和网络的自由化，包括卫星通讯、有线电视网络和移动通讯服务。方针要求成员国在修改相关法律时，不得妨碍消费者的服务或者阻碍电信领域的技术进步。服务方针最大的一次修改体现在竞争方针96/19/EG中。该方针以上述欧洲理事会的目标和计划为依据，从总体上要消除阻碍市场竞争的垄断法。其中，在服务方针90/388/EWG的第2条的竞争方针的第1条写道“在提供电信服务方面的所有限制——语音电话除外——针对电信服务供应商建立的网络、第三方提供的基础设施、网络和其他设施及条件在共同体内的使用，必须在1996年7月1日前取消……”。委员会的这个电信自由化框架实现1998年初欧洲电信业的完全放开。在固定网络的公共语音电话方面，该领域的放开由成员国制定相关的规定逐步放开。⑥但是到了1998年，随着电信市场的完全开放，语音电话服务方针已经不能符合实际情况。这一年，委员会从一个以开放为竞争导向的市场角度出发，制定了新的语音电话服务方针98/10/EG，要求进入和使用固定电话网络以及服务的条件与开放网络入口的原则相一致。新方针的目标是确保固定公共电话服务在共同体内以高质量、合理的价格向消费者提供。同时，该新的服务方针不但涉及到固定电话服务，而且还对移动电话服务的需求与电信不同业务的不断集中等领域的调整有所规定。此外，在开放网络入口方面，理事会还努力在电信的其他领域建立一个共同法律框架，如电信业自由化的法律基础的一个重要组成部分是许可方针97/13/EG，它规定的电信服务许可证及其相关证明在整个欧洲都适用，给欧洲电信业在一个统一的层面上改革指出了共同的方向和法律依据，使欧洲电信业逐渐走向融合。此外，