公共服务的概念、分类及供给主体创新研究

1公共服务的概念、分类及供给主体创新研究杨颖1（1中国科学院科技政策与管理科学研究所北京100190）摘要近年来，随着社会对民生问题的普遍关注，有关公共服务的研究成为国内研究的热点，但学术界对公共服务这一概念的界定以及应该由谁来供给公共服务还存有很大争议。文章首先梳理了国内外学界关于公共服务概念的各种观点，并将公共服务分为公共安全型、基本民生型、基础公益型、公共事业型和高级选择型五种类型。然后，提出构建由政府机构、营利性组织和第三部门组成的、以政府机构为主导的多元化公共服务供给主体，并基于上述分类，明确界定了各供给主体在不同类型的公共服务供给中的职责。关键词公共服务；概念；分类；供给主体创新ResearchonConceptandClassificationofPublicServicesandInnovationofSuppliersYANGYing1(1InstituteofPolicyandManagement,CAS,Beijing,100190)Abstract:Inrecentyears,withthegeneralconcernofpeople'slivelihoodofthewholesociety,researchonpubicservicesbecomesthefocusofdomesticresearch,butthereismuchcontroversyonthedefinitionofpublicservicesandwhoshouldsupplypublicservices.Thepaperfirstlyputthevariouspointsoftheconceptofpubicservicebothathomeandabroadinorderanddividedpublicservicesintofivetypes-typeofpublicsafety,typeofbasiclikelihood,typeofbasicpublicwelfare,typeofpublicutilitiesandtypeofadvancedoptions.Then,thepaperproposedbuildingasystemofmulticomponentsuppliersofpublicservicescomposedofgovernmentagencies,for-profitorganizationsandthethirdsector,andclearlydefinedeachsupplier'sresponsibilityonsupplyingdifferenttypesofpublicservicesaccordingtotheaboveclassification.Keywords:publicservices;concept;classification;innovationofsuppliers1引言改革开放三十年来，中国经济高速增长，令世界瞩目。但是，公共服务并没有随着GDP的节节攀升而呈上升趋势，公众并没有享受到经济发展本应带来的高水平的公共服务。当前我国面临着公共服务需求的全面快速增长与公共服务供给严重不足之间的突出矛盾；此外，城乡和区域之间公共服务严重失衡。公共服务的短缺和不均衡引发了一系列的社会矛盾和社会问题，成为制约经济社会协调发展、妨碍和谐社会建设的重要因素。近年来，我国政府开始反思片面注重经济增长而忽视社会公平所带来的各种弊端，通过加强公共服务来促进城乡、区域协调发展、维护社会公平的步伐正在加速。在学术界，公共服务同样成为关注的焦点，学者们致力于公共服务均等化、2公共服务型政府等问题的研究，为如何更好地提供公共服务提出了很多有益的思想和建议。尽管有关公共服务的研究已成为国内研究者关注的热点，但对“公共服务”这一概念的界定在学术界还存有很大争议，此外还有“公共物品”和“社会事业”这两个极为相似的概念。公共物品1在现代经济学意义上是一个与私人物品相对应的概念。学术界普遍接受的是保罗·萨缪尔森的定义，即：必须由集团中的所有成员均等消费的物品；公共物品有两大特征：一是非排他性2，二是非竞争性3。[1]社会事业是指，为确保社会安全，维护社会公正，促进经济、社会发展，进而促进全面、协调、可持续发展，由国家机关或其他组织所提供的各种兼具公益性、准公益性和盈利性的产品和服务的总和。根据当今社会学界和政府文件的通用说法，社会事业主要包括科技事业、教育事业、文化事业、医疗卫生、体育事业、劳动就业、社会保障、社会治安以及人口与计划生育等，可称之为狭义的社会事业；广义的社会事业还关注社会系统运行和发展的外部环境，包括物质环境与社会环境，如国防、外交、环境保护等。这三个术语在各种学术文献和政府文本中被广泛运用，交叉和混淆现象十分严重。概念研究是学术研究的前提和基础，如果对概念的界定比较混乱，会在很大程度上影响到理论研究的深入开展及其对实践工作的指导作用。如果说对公共服务概念的研究回答了“什么是公共服务”，那么接下来的重要问题就是“由谁来供给公共服务”。以往对公共服务供给主体的研究多局限于政府与市场之争，研究者们分别为政府和市场供给公共服务找到了理论依据，并对其优缺点进行了深入的探讨。但是，公共服务的供给主体并不是非此即彼的单项选择，多种主体是可以共存的。后来虽有了所谓多元主体的提法，但过于笼统抽象，而且研究者们将不同的主体视为一个个独立的个体，并未将各主体纳入一个系统中考虑，研究它们之间的联系和互动，也未能基于公共服务的不同类型清晰界定各主体的职责。因此，本文旨在归纳和总结国内外学界对公共服务概念的各种观点，对目前纷繁芜杂的公共服务的概念做出梳理，并厘清其与相似概念的区别和联系，以利于在今后的研究中形成相对清晰、合理的分析思路；在此基础上，对公共服务的供给主体及其在不同类型的公共服务供给中的职责进行深入探讨，以期明确应该由谁来承担公共服1也称为公共产品、公共品、公共商品或公共财物。2是指公共物品一旦被提供，除非不计成本，则任何人都不会被排除在该公共物品的消费之外。3是指一个人对公共物品的消费并不同时减少其他人可消费的数量。3务的职责。2公共服务的概念2.1国外研究者的观点较早对公共服务的概念进行界定的是法国学者莱昂·狄骥[2]，他在1912年从公法的角度将公共服务定义为“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”1950年代前后，公共经济研究者提出了“公共物品”的概念，受此影响，有研究者从物品属性的角度对公共服务进行界定。汉斯·范登·德尔、本·范·韦尔瑟芬[3]认为公共服务是有着共同需求的消费者群体而且难以将这种服务分割到每个消费者的具有共用性质的服务产品。埃利诺·奥斯特罗姆[4]提出公共服务是以服务形式存在的公益物品，公共服务具有以下性质：一是公共服务的不排他性与共用性，二是公共服务的不可分性，三是公共服务的不可衡量性。1980年代前后，随着新公共管理运动的兴起，公共服务成为当代公共管理研究的重要内容。PaulA.Grout和MargaretStevens[5]认为公共服务是“为大量公民提供的服务，其中存在显著的市场失灵，使政府有理由参与——不论是生产、融资或监管”。萨缪尔森把广义的公共服务职能归结为三个方面：政府的稳定职能，主要是保持宏观经济运行的稳定；政府的效率职能，主要是提供各种狭义的公共产品和劳务；政府的平等职能，主要是实现公共服务均等化。2.2国内研究者的观点迄今为止，国内研究者对公共服务的概念有以下三种观点：（一）公共服务是公共物品的一部分这种观点从产出形式的角度来定义公共服务。在经济学中，产出可以分为产品和服务两种形式——产品是有形的产出，服务是无形的产出。据此，这种观点认为，公共服务是公共物品的一部分，是以服务形式存在的公共物品。如：徐小青[6]指出公共服务是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，公共服务具有公共物品的性质，是不具备物品的物质形态，而是以一定的信息、技术或劳务等服务的形式表现出来的一种公共物品。4然事实上，经济学中对公共物品的定义并非针对产出形式是有形还是无形，而是根据物品是否具有外部性来判断。很多研究者已指出这一点，本文也认为这一观点过于直观片面。（二）公共服务等于公共物品这一观点从公共物品理论出发来定义公共服务，认为公共服务就是具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个特点的商品和劳务，将公共服务等同于公共物品。如：丁元竹[7]认为公共服务即公共物品，包括经济性公共服务和社会性公共服务。于凤荣[8]、江明融[9]、赵成福[10]等也将公共服务与公共物品等同使用。目前仍有不少文献将这两个概念混用，但是，大部分研究者已抛弃这一观点，认为这一定义过于狭隘。（三）公共服务比公共物品范畴宽泛随着时代的变迁，公共服务的概念也有了进一步的演变。在吸收国外新公共管理理论和新公共服务理论优秀思想的基础上，结合我国的实际情况，国内研究者赋予了公共服务更新更广泛的涵义。如：程谦[11]等认为公共服务与公共物品并不是等同的概念，公共服务范畴比公共物品更宽泛，通过公共服务可以提供公共物品，也可以提供混合物品或私人物品。冯云廷[12]提出，公共服务是一个很宽泛的概念，广义上的公共服务是指公共领域所提供的直接的和间接的服务的总称，既有物质形态的公共服务，也有非物质形态的公共服务。李军鹏[13]提出，公共服务指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称，它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。卢映川、万鹏飞[14]认为，公共服务是指政府为促进发展和维护公民权益，运用法定权力和公共资源，面向全体公民或某一类社会群体，组织协调或直接提供以共同享有为特征的产品和服务供给活动。陈昌盛、蔡跃洲[15]认为，“所谓公共服务，通常指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务”，不仅包含通常所说的公共产品，而且也包括那些市场供应不足的产品和服务。本文比较赞同这种观点，它较为准确地概括了公共服务的内涵和外延，且体现出了公共服务的广泛性、公平性等特征，更为符合时代精神和我国当前关注的焦点。52.3本文的观点“公共服务”由“公共”和“服务”两个词语组成。“公共”在汉英词典中有三个释义：1、共有的，公用的；2、同“公众”；3、同“共同”。这里应取其前两个释义。“服务”在《辞海》中有两个解释：1、为集体或别人工作；2、亦称“劳务”，不以实物形式而以提供活劳动的形式满足他人某种需要的活动。这里取其作为名词的释义。那么直观地理解，“公共服务”即是向公众提供的用以满足其共有需要的劳务。综合国内外的现有研究，本文认为，公共服务是由中央或地方政府为满足公共需求，通过使用公共权力和公共资源，向全国或辖区内全体公民或某一类公民直接或间接平等供给的物品和服务，供给公共服务是政府职能的重要组成部分。公共服务有如下特征：第一，公共服务必须是满足公共需求，满足个性化的私人需求的物品和服务不属于公共服务的范畴。第二，公共服务是以公共权力或公共资源的投入为标志的，在供给服务的过程中如果没有使用公共资源、没有公共权力的介入，则不能视为公共服务。第三，公平性是公共服务的根本属性，其最终目的是为了维护公共利益和促进社会公平。第四，供给可以是直接的，也可以是间接的；各级政府是公共服务的统筹者、安排者和监管者，可以直接生产，也可以通过安排其他主体生产来间接供给公共服务。第五，供给公共服务是政府职能的一部分而非全部，是与经济调节、市场监管、社会管理并列的政府职能。公共服务与公共物品和社会事业这两个概念有密切联系但不完全等同。首先，公共服务和社会事业定义的角度不同，公共服务主要是从政府职能的角度来定义，而社会事业更多地是一个行业性或行业集合性概念，强调与行政部门和企业的活动相并列的活动，带有计划经济时代的烙印。其次，社会事业的范畴比公