灾后城镇发展规划

灾后城镇发展规划一、简介本报告撰写依据：•国务院2008年6月9日颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》（国务院令第526号）•2008年6月11日颁布的《国务院办公厅关于印发汶川地震灾后恢复重建对口支援方案的通知》（国办发2008年53号）•2008年6月11日颁发的《国土资源部关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知》（国土资发2008年119号）这份报告选取了昀近国际上一些地区震灾之后重建的经验，其中包括日本神户地震、印度古吉拉特地震(Gujarat)、伊朗巴姆地震(Bam)和土耳其马尔马拉地震(Marmara)。此次汶川地震影响范围涉及不同地理条件的广大城乡居民。中国政府已经将主要受灾省份四川、甘肃和陕西分为“极重灾区”和“重灾区”，“一般灾区”和“受影响区”。对震灾地区的县市、乡镇的受灾损毁情况初步信息的分析表明，受灾城镇和乡村居民点的灾后重建规划工作需要针对各种不同情况展开。在“极重灾区”，恢复重建需要侧重：•地处边远山区的小乡镇（如汶川和北川县境内）。这类乡镇需要以村为规划单元编制灾后重建规划（包括乡镇合并和新乡镇建设）；•地处边远山区的中型乡镇（如平武县南坝镇、青川县乔庄镇、北川县曲山镇）。这类乡镇需要编制灾后重建结构性规划；•中小城市附近的郊区村庄和小城镇（如都江堰周围那些受地震严重影响的乡镇）。这种情况要考虑改善中小城市与其周围村镇的统一规划，将城市的有些基础设施提供给这些受灾乡镇；•位于四川盆地边缘的县级市周围的大、中型乡镇（如绵竹市周边的汉旺镇、遵道镇）。对这些县级市的市区和郊区进行灾后重建，可能会同时对县级市的总体规划作重大调整或扩大。极重灾区内恢复重建的规模与范围都将是巨大的。在“重灾区”，尽管震灾损毁程度较“极重灾区”要轻些，但受灾乡镇、村落的数量要大得多，包括：•郊区村落和小规模乡镇（如崇州市和德阳市周边）；•邻近大中城市（如绵阳市和成都市北部城区）的村镇。需要对这些大中城市的市级总体规划和区级总体规划进行调整，使周边的这些受灾村镇更好地融合到城区的发展之中；•大中城市核心中心地带以外的分散区域，则有可能需要进行大规模重建规划，使这些地区成为更正规的社区。偏远闭塞地区的发展规划，与大城市郊区或中心城区，有很大的差异。城市重建发展规划不可能采用“所有地区同一规模的一刀切”的规划方法。建议中国政府加快进行震灾地区的灾害损失评估，以便决定灾后重建规划的深度与广度。灾害损失评估还将对灾后城市规划方法起指导作用。二、城镇发展规划对灾后恢复重建的支持作用尽管城镇发展规划编制方法各不相同，但有效的城镇发展规划的基本目标是一致的，即:•界定土地利用的性质、位置、用地总量和建设开发强度；•确保各类功能用地的供给（土地供给）；•确保各类规划用地的基础设施服务；•各类功能用地之间交通联系的便捷性。城镇规划对制定有效的重建规划至关重要，是灾民重建永久家园与生活的框架，也可以帮助灾区企业恢复生产活动。根据国际的成功经验，一个高质量的灾后城镇规划有以下作用：•作为一个强有力的工具，将灾害风险管理纳入重建规划；•制定了协调的可持续发展框架，将有助于实现基础设施、交通、环境管理与建设开发的共同发展；•为恢复重建活动的优先次序提供了一个指导框架；•能有效对规划实施和规划进程实施监督；•为重建阶段财力资源调配提供了一个严格的框架（资本投资预算、调整财政收入分配、财政转移支付）；•在重建过程中，随着城市、乡镇或村落的不断演变，会出现一些意想不到的需求，遇到一些新的障碍。灾后城镇规划可以将这些信息早日提供给各相关干系人。三、城市化和重建政策可以减少重建压力灾后城镇规划的一个首要条件，是要确保城镇规划针对昀有需要的受灾地区。为了实现这一目标，政府可以考虑采用几个不同的政策方案。支持灾民自愿向未受灾地区移居。如果政策允许灾区居民，向非灾区的乡镇和城市进行永久性移居，尤其是那些在地震以前其家庭成员已经迁居或永久居住在外地的那些灾民。这样可以减少震灾地区的重建压力。对于这些自愿迁居、自行安置的受灾家庭应给予安置补贴，而不再发放国务院颁布的给予灾后农村家庭每户重建损毁倒塌住房的补助。中央政府可以给予那些接收灾民的当地市政府一定的资助，以补贴他们因为接受灾民而新增的教育和其他社会公共服务费用。这一政策可以考虑结合国务院昀近发布的对震灾地区对口支援计划进行。对于在灾区以外没有其它家庭成员的灾民，政府可以采用类似的自愿移居模式，但迁居地点仅限于原地级市的行政区划范围内邻近的城镇。这种自愿性迁居的方式与中国政府长期以来一直倡导的农村人口向中小城镇集中的城镇化政策是相吻合的1。对存在高风险和不具备长期居住的居民点应该废弃。国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》明确指出，汶川大地震使有些乡镇遭到了几乎毁灭性的破坏。存在高风险和不具备长期居住的居民点可能不得不被放弃。这是一个高难的政策抉择，需要进行慎重考虑。过去的经验表明，异地安置会带来社会问题，导致灾民就业与生活困难。但为了确保高风险地区幸存灾民的安全，有时不得不考虑对他们进行异地安置。国务院条例中明确要求对这些村镇进行异地重建，在进行村镇异地建设过程中，政府应考虑采取村镇合并的方式。重点城镇的优化与整合。一些受灾乡镇所处的地区，几十年来一直属于经济落后地区。对重点乡镇的优化与整合要与高灾害风险居民迁移工作协调进行。重点乡镇和城市应具备以下条件：•能为被安置家庭提供就业或非工资性经济活动机会；•具有提高现有医疗、教育和社会保障等公共服务的财力和机构能力。挑选出具备上述条件的城镇会是一项艰巨的挑战，需要有准确和昀新的信息资料，以便从区域经济发展的角度对这些城镇的吸纳能力进行评估。四、城镇规划编制和实施指南灾后重建任务紧迫，灾后城镇规划无法完全按照中国城市规划编制既有的规定和程序进行。参照2008年6月11日国土资源部发布的保障灾后重建的土地管理特殊性支持政策，住房和城乡建设部应考虑尽快出台保障灾后重建城镇规划的特殊性1其他国家的经验表明，如果政策允许，许多受灾家庭希望搬离灾区。如土耳其马尔马拉大地震(Marmara)后，18%的受灾家庭表示愿意迁居到其他城镇。支持政策。国际经验表明，震灾地区需要的不是一个新的“总体规划”或“城市设计”，而是一个动态和可以不断完善的城镇发展战略，以及各主要行业的相应的经济和社会发展政策和重点领域行动计划。在恢复重建期，政府的城市规划方法应该更加灵活，其中包括：•尽快公布受灾城镇重建的“战略远景”；•编制受灾城镇重建结构性规划，确定规划方向与重点，但不必达到现行总体规划的详尽程度；•编制受灾社区灾后重建概念性规划。在日本神户，政府在地震发生后三个月就发布了灾后重建规划愿景，告知了老百姓灾区重建的重点，向受灾民众表明，政府已经准备重建一个更好的城市。在震后十年的时间里，这一灾后重建规划愿景为灾后各类重建规划的制定和重建工作的开展提供了指导作用。在中国，国务院已经发布了国家对汶川地震灾后恢复重建的总体愿景，震灾地区的县市政府应尽快制定并公布重建受灾乡镇和社区的规划愿景。结构性规划的目的是为某个乡镇或城市发展制定大的原则和政策2。结构性规划一般以县市级或区级行政单位为规划单元，是具有一定弹性的规划框架。结构性规划的主要内容包括：•灾害区域和减灾政策•环境，自然与文化遗产•道路与公共交通•宽泛的土地使用区划和昀大建设密度结构性规划必须要有一定的弹性。随着重建工作的进展，针对未曾预见到的一些安置、移民和经济发展趋势的变化，地方政府财政状况的变化，需要对结构性规划作相应的修改与调整。结构性规划是所有基础设施规划和交通规划编制与投资的基础。结构性规划应确定重建的优先领域。关于汶川灾后城镇规划工作，其首要的工作，是要针对不同受灾城镇情况，确定结构性的规划深度。如同城市总体规划，结构性规划也应具有一定的法定效力。城镇结构性规划昀晚要于震后三至六个月内完成。灾后概念性规划的原则和政策与结构性规划一样，主要为优先重建的地区提供2在伊朗巴姆大地震(Bam)发生后4个月，在日本神户大地震发生后7个月，政府就发布了灾后重建的结构性规划。具体的规划要求3。对汶川灾后恢复重建而言，概念性规划可以替代常规的控制性详细规划，但较之更为宽泛，更具宏观战略性，但具有相似的约束性效力。城镇概念性规划应根据国土资源部2008年6月11日发文要求，将地质灾害风险评估纳入考虑范围。结构性规划和概念性规划编制的一项重要工作，是要制定可度量的指标和基准。评价指标的制定，应广泛征求受灾社区的意见。这些指标将帮助政府和居民对规划实施和进展进行监测和评价。规划指标应尽可能具体，举例说来，这些指标可以是，新居住区市政基础设施充足情况、修路带来的便捷程度（修路后到达市中心或镇中心所用的时间）等。灾后城镇规划还要做到：根据灾区的实际情况放宽城市规划标准。如同国土资源部发布的扶助灾后重建特殊支持土地政策，汶川灾后恢复重建的城镇规划制定过程中，只要能满足安全标准，经国家或省级主管机构批准，就可以考虑放宽部分或全部城市规划的规划标准。保障土地供给。国土资源部对汶川灾后重建特殊支持土地政策，解决了重建规划的关键问题：保证随时随地和足量提供灾区恢复建设急需用地。国际经验表明，震灾地区土地信息及时更新至关重要，可以促进各类功能用地纳入灾后重建土地市场。作为灾后重建工作的一个组成部分4。政府应开展土地信息资料调查更新和规范化，并以数字化形式对土地资料进行安全存档。将灾害风险管理纳入灾后城镇规划。国务院颁布的汶川灾后恢复重建条例明确要求将灾害评估纳入重建规划。为此可能需要专门的技术援助和培训，其中应该邀请已经将灾害评估纳入城镇规划的其它国家的专家提供培训。社区的积极参与。国际经验表明，重建规划的编制方式和重建规划的内容，对灾后重建规划的成功与否，起着同样重要的作用5。重建目标的实现取决于相关干系人的参与和承诺。重建规划制定过程中，广泛的社区参与能够强有力地凝聚震3概念性规划也可以成为对震灾损毁的文化遗产进行恢复与保护的有效工具。伊朗巴姆大地震(Bam)后，应伊朗政府的请求，联合国科教文组织(UNESCO)迅速反应，将“巴姆市及其文化遗存”同时列入世界遗产名录和世界遗产濒危名录。这些行动直接促成了后续由联合国科教文组织支持的对具有2500余年历史的古城堡(Citadel)及其他众多遭受震毁的文化遗产地的综合性恢复保护项目。4在土耳其马尔马拉地震灾后重建中的一项重要工作是更新、提升受灾地区的地籍信息，这项工作得到了世界银行的帮助。5在阪神大地震后，政府通过成立基层社区发展委员会(Machizukuri)的方式积极鼓励、引导灾区的社区、各利益相关方参与到灾后重建计划的制定与实施工作中。这在历时十年的灾区恢复重建中发挥了非常重要的作用，无论是编制完成的城市和社区重建规划/计划的质量，还是这些重建规划的实施情况。灾地区的民众。为了遵守国务院的灾后重建条例，地方政府需要很好地协调关于如何满足规划编制的时间要求，又要充分考虑受灾社区参与而带来的巨大的社会效益问题。实施能力要有保障。若地方政府层面和社区层面没有强有力的实施机构和财力，城镇规划将无法得到实施。国务院作出的对震灾地区对口支援的安排是一项重要的举措，其年限暂定为三年。作为灾后重建工作的一个组成部分，政府可考虑制定一项长期的综合性规划，帮助提高震灾地区村落、乡镇、和区级基层政府的规划制定、监控和重建管理水平。五、规划指南根据世界银行在灾后重建和城市及区域发展方面的经验，本章节提出了一些可供汶川灾后重建参考的建议。尽昀大可能，恢复地区层面的交通。恢复受灾城镇之间的社会服务和市场供应是恢复生活生计和振兴当地工业的关键。根据其它国家的经验，建议在汶川重建和公路网恢复过程中，要重点考虑通过修路将乡镇与附近的城市连通，将村落与附近的乡镇连通。但是，仅仅开通公路是不够的。还要尽早恢复公交交通和货运交通服务。恢复和开通这些交通服务，也将有助于灾区开展物流服务，满足灾区物资和劳动力的运输需要。新居民点的地址选择。一般的灾后重建原则是城镇、村落的异地新建选址尽可能靠近这些村镇的原址。因为这样可以方便灾区农户到他们