1965年以来香港公共交通发展与运输政策演进

2011Vol.26,No.2国际城市规划67TheEvolutionofTransportationPolicyandPublicTransportDevelopmentinHongKongsince1965陈晨1965年以来香港公共交通发展与运输政策演进作者：陈晨，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，2009年同济大学—香港大学春季交流研究生。[e-mail]引言高效运作的公共交通系统是香港在城市运营和管理方面的突出成就之一。香港的公共交通系统由地铁、专营巴士、非专营巴士、小巴、电车、轮渡等模式构成，每日约有1200万人次的实际载客量，约占香港日均交通出行量的90%（表1）。“它在系统规划、交通换乘、网络覆盖、服务设施等许多方面的成绩都较为突出”（香港运输署,2008）。这一庞大系统的日常运营工作是由私人运营商承担，这也是全世界唯一完全不需要接受政府部门财政补贴的公共交通系统，政府的职能是颁布运输政策和制定规则，兼顾效率与公平。真正意义上的香港运输政策是在1965年交通咨询委员会成立之后才形成的，此前香港并没有负责制定运输政策的独立政府部门，因此本文将1965年作为考察起点。由于不直接参与日常的公交运营管理，香港政府将资源都集中在政策调控和技术革新方面。在过去40多年中，香港政府在道路交通管理、过境交通、交通运输、交通规划等方面都开展了大量的工作，特别是综合运输研究和运输政策白皮书对香港交通发展产生了深远的影响。具体来说，香港每十年左右颁布一次综合运输研究，即分别于1976年、1989年、1999年颁布的三次综合运输研究（CTS-1、CTS-2、CTS-3），奠定了香港交通运输的发展基调。同时，香港政府还进行了多项集体运输研究和主要道路计划的交通规划研究，范围涉及道路网及公共运输网，检讨及评估不同年代及土地用途规划发展的运输需求，包括1989年的机场与港口发展策略研究，1991年的货物运摘要：本文回顾了1965年以来的香港公共交通发展与运输政策演进历史，分别从探索中的缓慢发展阶段，转型期的理性扩张阶段和面向未来的精明增长阶段对这一过程进行解读；揭示了香港公共交通发展与运输政策经历了从“供给导向”到“需求管理”和从单一目标到系统性解决途径的发展历程；进而讨论了对内地特大城市交通发展的借鉴意义。Abstract:ThisarticlereviewstheevolutionoftransportationpolicyandpublictransportdevelopmentinHongKongsince1965,andinterpretstheevolutioninthreechronologicalphasesrespectively,namely,exploringphase,rationalexpansionaryphase,andsmartgrowthphase.Itconcludesthatthedevelopmentparadigmoftranportationpolicyandpublictransporthascomethroughtheprocessfromsupply-orientedtodemandmanagement,aswellasmono-goaltosystematicsolution,andthensuggeststhatthemegalopolitantransportationdevelopmentinChinesemainlandshoulddrawontheexperienceofHongKong.关键词：香港；公共交通；运输政策KeyWords:HongKong;PublicTransport;TransportationPolicy表1各类公交的每日载客量分布及所担当角色（2007年）名称占有率（%）功能铁路34.5高容量的主干交通工具巴士（公共汽车）34.3中容量交通工具，主要作为铁路接驳及服务于非铁路走廊地区非专营巴士2.4舒缓市民主要在繁忙时间需求及提供特别市场需要的服务小型公共汽车15.8低容量交通工具，服务于低需求地方及不适宜使用其他公共交通工具的地区的士（出租汽车）9.6个人化公共交通服务轮渡1.3角色渐式微但仍是往返离岛的主要交通工具电车1.9历史性公共交通工具，只在港岛北岸行驶山顶缆车0.1历史性公共交通工具，往返港岛北岸至山顶注：以每天平均载客量1200万计算。资料来源：香港运输署网站文章编号：1673-9493（2011）02-0067-07中图分类号：F511.0;U121文献标识码：A2011Vol.26,No.2国际城市规划68输研究，1993年的第一次铁路发展研究及1999年的第二次铁路发展研究，2000年的铁路发展政策2000（RDS2000），2001年的智能运输系统策略，2002年的可持续发展运输策略研究。在此基础上，香港政府曾制定了三份运输政策白皮书及长远运输策略，分别是1979年发布的《香港内部运输政策白皮书——保持水陆运输畅通》，1990年发布的《香港运输政策白皮书——迈向21世纪》，以及1999年发布的《长远运输政策白皮书——迈步向前》。这些研究和规划文件构成了香港交通系统政策发展的主线，本文通过对这些文件的分析以及对社会经济背景和公共交通相关数据的研究，从三个阶段来解读香港公共交通发展和运输政策演进的历程。1第一阶段：探索中的缓慢发展阶段（1965—1978年）现代意义上的香港经济，始于20世纪50年代，并且经历了三次重大的经济转型，分别是20世纪50年代初从以渔农为主转变为以转口贸易为主，20世纪50年代初至70年代末集中力量发展服装等轻工业，以及20世纪80年代开始从制造业主导型转向服务业主导型经济体系（赵弘,2006）。其中，50年代转口贸易发展的产业带动效应有限，本身难以带动香港经济的全面腾飞；而轻工业在50年代初至70年代末的大发展，则推动了香港的全面繁荣，大规模的城市建设也正是在这一时期起步。图1显示了本文所分香港交通运输发展三个阶段的社会经济背景。随着制造业经济的迅速起飞，香港地区人口和车辆的增长速度远远超过了公共道路的增长速度，行车密度越来越高，每公里道路平均行车数从20世纪50年代末的50辆，增长到60年代的100辆，并于1975年达到了178辆。经济增长与交通运输系统建设之间的不对称性日益显著。根据香港路政署公布的统计资料，每千名人口的公共道路长度一直保持在相对较低的水平，并在1979年左右达到了40多年来的历史最低点（图2）。城市交通压力骤升迫使香港政府将交通运输研究规划提上日程。交通及运输调查的概念在1964年被引入香港①，同年成立了辖属于运输署的公共运输调查小组。调查小组的第一个任务是调查当时人们的出行方式等相关数据，以评估未来的发展对出行方式的可能影响。在调查研究资料的基础上形成了香港近代第一份运输规划研究报告，即《香港交通调查研究1964—66》。这项交通调查工作一直在延续，其后每十年左右形成一份研究报告。所收集的大量基础资料，对综合运输研究、选择规划交通模式和预测未来交通情况产生了重要作用。这个公共运输调查小组后来成为一个常设部门，专门负责交通运输相关课题的研究评估，定期更新基础数据，及预测将来发展趋势。尽管如此，在1976年之前香港政府在政策上并没有对公共交通形成倾斜，而是延续“自由发展”政策。对1965—1979年间各类交通工具的增长率进行统计分析，可以看到各类交通工具的增长率都有较大的波动。而从1965—1979年间香港公共交通乘客日常出行量统计分析中可以看到，各类公共交通所占的比例相对稳定，没有明显的改变趋势(图3—4)。这一阶段交通发展的重大事件和变革包括：1972年香港交通署在交通调查和统计中正式区分专营巴士和非专营巴士；1974年，香港车辆牌照及驾驶执照综合资料电脑系统启用；1976年，公共小型巴士固定在上限4350辆，同年完成了第一次综合交通运输研究（CTS-1:TheFirstComprehensiveTransportStudy），报告中关于修建地铁的提图1自1961年以来的人口和GDP增长资料来源：作者根据香港政府统计处数据绘制图2自1967年以来公共道路的增长资料来源：香港路政署①见参考文献[1]。2007年的公共道路长度差不多是1973年的两倍280024002000160012008004000第一阶段：1965-1979第二阶段：1979-1998第三阶段：1999至今0.24公共道路长度（公里）每千名人口的公共道路长度（公里）0.350.300.250.200.150.100.0500.2920091974778083868992959820010407城市研究第一阶段：1965-1978第二阶段：1979-1998第三阶段：1999至今百分比200.0%180.0%160.0%140.0%120.0%100.0%80.0%60.0%40.0%20.0%0.0%196619711976198119861991199620013006GDP91.5%86.4%136.5%172.9%83.4%115.7%78.8%4.9%16.3%人口14.6%11.4%11.7%14.7%6.6%4.1%11.9%4.5%2.7%注：统计间隔为5年。2011Vol.26,No.2国际城市规划69议被政府接受。这些变革反映出香港政府尽管还没有形成明确有力的政策聚焦，但已经开始反思供给导向的发展思路。2第二阶段：转型期的理性扩张阶段（1979—1998年）20世纪80年代，香港的经济体系开始从制造业主导型转向服务业主导型，中心城对于服务业人口的需求上升，同时内地改革开放政策推动的经济繁荣也进一步助推香港工商业的繁荣发展，跨界交通也日益频繁①，因而香港处于经济增长方式和区域发展环境的双重转型时期。这段时间里，香港地区人口从500万增至650万，地区生产总值GDP从1117亿港元增至1280亿港元。而人口密度和经济密度进一步增加的结果是，香港的车辆密度高达每公里263辆（截至1983年底），这对道路运输系统的发展提出了严峻的挑战，这种超负荷的运转在1980年代早期严重影响了居民的工作和生活②。在这样的社会经济背景下，基于第一次综合交通运输研究的一些结论，香港运输署在1979年发布了《香港内部运输政策白皮书——保持水陆运输畅通》（KeepingHongKongMoving—TheWhitePaperonInternalTransportPolicy），这是香港历史上第一份交通运输政策白皮书，它明确提出了“改善道路系统，扩大和改善公交服务，更经济地使用道路”三大策略。白皮书分析指出，当时香港的私人交通占据道路使用容量的74%，却只承担了交通出行总量的25%。香港政府认识到香港人口密度高、可建设用地少、工商业活动特征和建成区密度高等方面的独特性，认为这种交通方式构成是不可持续的，因此“扩大公共交通系统的容量，并改善其运营效率”成为了三大策略之一，这是公共交通优先理念第一次明确出现于官方文件，并一直延续至今。同时，为了“更经济地使用道路”，香港政府在抑制私人交通方面做了大量的工作。在这份报告中，出租车第一次被归入私人交通一类，而不是公共交通③。此外，一系列限制私人交通的政策也开始实行，如高额的首期登记税④，每年收取车辆牌照费、100%的高汽油税和桥梁隧道费等。这些财政手段起到了显著的效果，但也导致了1984年的出租车司机集体罢工事件⑤。在“改善道路系统”方面，“香港政府在1979至1988年间对公路和铁路建设投入了380亿美元，使得总的道路运输量增加了58%⑥，其中公共运输量增加了39%。同时，平均车速从1979年的20km/h提高到1988年的24km/h”（荣朝和,帅小珊,2000）。1986年，交通运输署进行了第二次综合交通运输研究（CTS-2:TheSecondComprehensiveTransportStudy）。基于这项研究，政府于1990年发布了第二份运输政策白