第2章、行政学说的历史发展

第二章行政学说的历史发展本章从西方行政学说发展与中国古代行政思想挖掘的两条线索，以时间为顺序探寻行政学说发展的历史轨迹。本章分六个阶段详尽地描述西方行政学演变的历程，并侧重对这一进程进行了理性的分析。与此同时，也挖掘了中国古代行政思想的精华。需要指出的是，由于篇幅的限制，只能介绍部分代表人物及思想，而且由于社会制度、历史条件、民族文化等因素的影响，所介绍的人物及思想可能具有某种局限性，或存在某种分岐与争论。对于中国古代行政思想的挖掘与阐述也仅仅是一部分，中国古代行政思想之浩瀚决不是一章的内容所能容纳的。本章要点第一节西方行政学的创立与发展过程第二节中国行政思想发展和研究现状第一节西方行政学的创立与发展过程一、提出与创立时期(1887年－1918年)二、正统时期(1919年－1945年)三、批评与转变时期(1946年－1959年)四、应用与发展时期(20世纪60－70年代)五、挑战与创新时期(20世纪70－80年代)六、总结与探索时期(20世纪80年代以来)一、提出与创立时期(1887年－1918年)最早使用行政学一词的是德国学者冯·史坦因，他于1865年发表的《行政学》一书，主要从行政法的意义上使用行政学一词的（一）1887年，威尔逊(ThomasWoodrowWilson)发表了著名论文《行政学之研究》。大约一个世纪后，美国行政学会议定：该文是将行政管理作为独立的专门研究领域的开端，威尔逊被誉为行政学的奠基人。政治与行政的区别在于：政治是“重大而带着普遍性事项”方面的国家活动；而行政是“个别和细微事项”方面的国家活动。政治是政治家特殊的活动范围；而行政是技术职员的事情。“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动”。（二）弗兰克·J·古德诺(FrankJ.Goodnow)是美国政治学学会的奠基人之一和第一任主席，他对行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。在1900年出版的著作《政治与行政》一书中，他对政治——行政二分法进行了认真的论证。此书是最早的行政学专著之一,对后来的行政学有着深刻的影响。直接和强有力地推动了行政学的发展,使行政学在独立发展的过程中迈出了意义重大的一步。因此,古德诺是行政学的奠基人之一。（三）泰罗(FrederickW.Taylor)倡导的科学管理运动，使人们将政府行政与管理的科学化联系在一起。1911年发表的《科学管理原理》，提出了“全面的智力革命”问题，认为他的原理适用于一切管理问题，“一切管理问题都可以而且应当通过科学的办法加以解决”。其理论被称为“泰罗制”，他则被尊称为“科学管理之父”。（四）享利·法约尔(H.Fayol)出版了《工业管理和一般管理》一书，对管理（法文为“Fonctionadministrative”，应译为“行政管理职能”）的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他的另一篇有影响的论文《国家的行政管理理论》于1923年被译成英文。法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动：第一，技术活动；第二，商业活动；第三，财政活动；第四，安全活动；第五，会计活动；第六，行政管理活动。其次，提出并论证了最经常运用的14条行政管理原则，他认为“用一些已充分确定的原则加强管理理论是非常有益的，应集中对这些原则进行一般论述”。这些原则是：1、劳动分工；2、权力和职责；3、纪律；4、命令统一；5、指挥统一；6、个人利益服从整体利益；7、报酬；8、集权；9、等级链(权力线)11、公平；12、人员任期的稳定；13、首创精神；14、集体精神。提出著名的“法约尔跳板”原理。二、正统时期(1919年－1945年)韦伯(MaxWeber)是现代官僚制度理论的奠基人。官僚制组织指的是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式。怀特(LeonardDupeeWhite)的《行政学导论》出版，该书全面反映了正统时期行政学的理论观点。这是公认的最早的行政学通行教科书。从某种意义上说，这本书的出现意味着行政学作为一门学科的诞生。卢瑟·古利克(LuthcrGulick)与他的英国同事林德尔·厄威克(LyndallUrwick)编辑出版论文集《行政科学文集》，对法约尔有关管理过程的论述进行深入探讨。该书被认为是达到这一“正统时期的顶峰”。切斯特·I·巴纳德(ChesterI.Barnard)受霍桑实验的影响，在其《行政的职能》一书中，对正式组织和非正式组织的关系作了进一步的探讨。美国人本主义心理学家A·H·马斯洛(A.H.Maslow)的需要层次论。这是提出最早、影响早大的一种激励理论。三、批评与转变时期(1946年－1959年)１．对传统的管理理论的批评和新的理论的形成：赫伯特·A·西蒙(HerbertA.Simon)是美国卡内基·梅隆大学计算机科学与心理学教授，而且是1978年诺贝尔经济学奖的获得者，他将管理学、社会学、心理学、运筹学、计算机科学等多种学科的知识运用于决策理论的研究，使行政学的研究更显露出跨学科的性质。他在行政学研究方面最主要的著作是1946年在《公共行政评论》杂志上发表的一篇论文《行政管理格言》和1947年出版的著作《行政行为》。《行政行为》一书的写作目的，就是更好地理解组织中的人的行为，尤其是人们决策过程。西蒙的主要观点包括：①管理就是决策。决策过程和决策行为存在于一切组织的行政管理过程之中。“任何实践活动，无不包含着‘决策制定过程’和‘决策执行过程’”。②研究了决策行为的心理环境，借助于心理学的研究成果对决策本身和决策过程及程序进行了科学分析。③与“完全理性”、“寻求最优”的经济人不同，“行政人”(或译“管理人”)是在“有限理性”的范围内运用相对简单的经验方法按照“满意原则”挑选决策方案并进行决策的。④对程序化决策和非程序化决策进行了区分和分析。⑤从决策的角度，对权威、信息沟通、效率、认同、组织目标和组织系统、信息处理技术等问题进行了分析和研究。约翰·高斯(JohnGaus)在亚拉巴马大学一系列著名的讲座中详尽阐述了如何运用生态学的方法研究行政学的问题，并于1947年出版《公共行政学之我见》一书，最早把生态学一词引入行政学。高斯为行政学的研究开辟了一个新的方向。弗雷德·里格斯(FredRiggs)、1957年，哈佛大学教授弗雷德·里格斯(Fred·Riggs)出版了《比较公共行政模式》，1961年又出版了《公共行政生态学》，促进了以生态学方法研究行政管理的新方向。行政生态是指各国的国情如何影响、塑造该国行政，行政又是如何影响社会的发展变迁。保罗·享森·阿普尔比(PaulH.Appleby)以对政治——行政二分法的批评著称。他的主要著作有《大民主》(1945年)、《政策与管理》(1949年)和《民主政府的行政管理与道德》(1952年)。阿普尔比是美国新政时期的行政官员，他深信在其担任农业部行政官员的11年中，美国公共行政管理者深深地卷入了拟定和实施公共政策的政治程序中。在《大民主》一书中，阿普尔比指出，政治介入行政的作用在于防止专横地运用官僚权力。政治和行政是无法分离的，因为官僚通过制定规章、解释法律和确定公民权利使立法具体化。官僚甚至帮助国会议员起草法律。沃尔多(DwightWaldo)行政是具有高度理性的人类合作中的一种，它离不开组织和管理。组织是探求行政的静态模型，是行政系统中政府与民众相联系的结构，包括人事关系的结构、权力结构等。管理是探求行政的动态活动，是行政系统中获得理性合作的行动。他认为行政是人们在复杂社会中借以控制文化、达到稳定的社会目标和改革目标的手段。2．多元化趋势的进一步发展：C·诺斯科特·帕金森(C.NorthcoteParkinson）1957年在《帕金森定律与行政管理中其他问题的研究》一书中提出了有名的帕金森定律。这条定律可以用两句话来说明：①一名官员想要增加的是下属而不是对手；②官员们相互之间制造工作。其基本点在于说明行政人员数量的增加和工作数量没有关系，并以此揭示官僚组织实际存在的弊端。道格拉斯·M·麦格雷戈(DouglasMurruyMcGregor)理论最早见于他于1957年11月在《管理学评论》杂志上发表的文章《企业的人性面》。1960年，他的重要著作以同样的书名正式出版并引起了广泛的注意。麦格雷戈用X理论来表示传统的管理理论对人们的假设。这种假设是：①一般人的天性是懒惰的—他想尽可能少干工作；②缺乏抱负，不喜欢负责任，宁愿被人领导；③生来以自我为中心的，对组织的需要漠不关心；④在本性上抵制变革；⑤易于上当受骗，不很聪明，容易受到骗子和煽动家的愚弄。以马斯洛的需要层次论为基础提出了用Y理论表示的创新思想。Y理论对人的假设与X理论相反，因此导致的管理方式也有所不同。X理论完全依赖对人的行为的外部控制，把人当作孩子来对待。而Y理论则主要依靠自我控制和自我指挥，把人当作成熟的人来对待。查尔斯·E·林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)耶鲁大学的经济学家和长期从事研究公共政策的学者。1959年他在《公共行政评论》杂志上发表的论文《“竭力对付”的科学》(有的译为“凑合对付”的科学或应付科学)被认为是渐进主义的决策理论的代表作。①是“渐进的”，总是采取小的步骤逐步去实现目标；②是不全面的，不能在既定时间内考虑全部备择方案及其后果；③是进行连续比较的一次又一次地制订和修订；④对各种方案的选择是“满足”标准而不是“最佳”标准；⑤最后的决策是折衷性的。从总的趋势看，行政学的发展是以对传统的管理理论的批评为动力的。由于这种批评往往是和心理学、社会学、经济学、管理学、政治学、人类学、行为科学、计算机科学、运筹学、系统论、控制论、信息论等各个学科的新的发展交织在一起，因此它所涉及的范围非常广泛，同时也使行政学的研究更显露出跨学科的性质。四、应用与发展时期(20世纪60－70年代)1、政策分析的兴起1967年叶海卡·德罗尔(YehezkelDror)发表题为《政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色》的长篇论文这篇文章的核心是阐述包括政府决策在内的公共政策的理论、方法和机构，并对60年代盛行的系统论、系统分析进行评估，同时与他本人提出的政策分析进行了比较研究。德罗尔认为，政策分析是科学与政治之间的一座桥梁，但并不改变政策与组织行为的基本特征政策分析的主要特征：①重视在行政决策和公共政策制订过程中的政治因素，而不是忽视或抱着屈就的态度对待政治影响。②拓宽了政策和决策的概念范围，不再只将其视为对资源的分配。除了定量分析和成本收益评析外，备选方案的定性研究也是必须的。③重点应放到具有创造性的新的备选方案上，鼓励创造性思维。将系统分析与预算结合在一起。④将定量工具和定性分析相结合，建立定性模型。⑤强化对未来状态的预测分析。⑥这一方法也许并不精密，但却是系统的。它承认手段和目的相互关系的复杂性、决策的相关标准的多样性以及每项政策的局限性和尝试性，不去刻意追求明确的标准和结论。2、管理科学的发展1966年，卡茨(DanielKatz)、卡恩(RobertL.Kahn)合著的《组织和系统概念》发展了巴纳德等人关于组织是一个人群合作的开放系统的观点。他们认为，对组织的研究有两种不同的方法，即开放系统法和常识法。常识法倾向于把正式名称和规章作为组织的特征，认为组织的目的就是其创立者和领导者的目标。而开放系统法则从组织运行和成长的输入、转化、输出和再输出的循环过程入手，将组织视为一个开放系统。3、组织发展学研究1967年，本尼斯(WarrenBennis)发表著作《未来的组织》，对旧的官僚组织进行批评，认为传统官僚制面临急剧的、难以预料的环境变化、规模过度增长以及现代技术革命的冲击和挑战。他主要分析了未来组织的中心任务、组织模式和它的建立所需要的条件。为了建立新型组织的需要，应开始加强培训、系统咨询、成人教育(社会化)、确定超组织的目标和任务等方面的工作。4、比较行政学的繁荣赫伯特·考夫曼(HerbertKaufman)1969年发表《行政分权与政治权力》在美国政治与行政体