第十二章行政改革与行政发展

主要内容第一节政府改革的基本理念第二节西方国家行政改革的理论与实践第三节我国行政改革的历史沿革与评析第四节政府行政体制改革的基本思路和重点领域第一节政府改革的基本理念一、善的政府：人类的不懈追求1、人类需要治理：自治与专治2、人类两大依赖：自然与政府3、人类两大恐惧：自然与政府4、人类两大驾驭：自然与政府5、人类三大动力：自由、科技与制度6、人类两种政府：家长与代理7、人类永恒理想：自由与平等8、人类不懈追求：善的政府二、现代政府的使命：发展创造治理1、政府的不同取向：治理与发展2、治理的本质：把冲突控制在秩序范围3、发展的本质：人与社会的进步4、现代化的本质：发展成为无限可能5、现代政府的使命：发展创造治理6、现代政府的根基：合法性与有效性三、现代政府之善1、可控的政府：有限权力2、有效的政府：创造进步3、责任的政府：职责到位4、公正的政府：促进公平四、现代政府形态的规范原则1、政治与行政两分：领导与执行2、现代公务员制度：中立与职业化3、科层化组织结构：分工与金字塔4、规章制度化管理：管制与程序化5、明确的政府边界：政府市场社会6、提供公平的服务：公平创造公正五、改革是善的政府的生存方式1、社会与国家的关系决定了政府改革的日常性2、政府改革的核心目标：合法性、合理性与有效性3、政府职能变化决定政府形态转型六、政府职能转变的内在逻辑1、政府三大职能：保障职能、经济职能和服务职能2、三大职能组成为三种不同的职能结构3、从保障型政府、到经济型政府到服务型政府4、每一次职能转变都使得政府承担更多使命5、政府职能转变的过程是政府扩大的过程6、政府改革的根本使命不在于精简而在能力提高七、政府改革的出发点：规范与能力从规范出发：建立现代政府从能力出发：建立有效政府发达国家：先建立规范政府，后建立能力政府发展中国家：同时建立既规范又有效的政府八、政府改革的两大范式和两大取向两大范式1、官僚制范式2、新公共管理范式两大取向1、宪政主义取向2、管理主义取向1、官僚制范式（1）行政定位：政行二分、重在执行（2）组织结构：中央集权、层级分明（3）管理方式：严格规则、强调程序（4）行政价值：法理权威、科学管理（5）行政官员：专业人员、职业保障2、新公共管理范式理念：运用市场机制，面向客户，重在掌舵、讲究效果变化：十个方面：1.从官僚机制转向市场机制2.从提供服务转向创建服务3.从控制权力转向分权社会4.从单一管制转向多元治理5.从政府供给转向顾客选择6.从政府垄断转向公私竞争7.从职责取向转向目标取向8.从问题解决转向问题预防9.从花钱政府转向收益政府10.从投入实绩转向效果实绩1、宪政主义取向公共利益社会公正个人价值公民平等普遍参与回应社会2、管理主义取向追求效率科学管理企业运作竞争活力专业领导评估绩效九、政府改革的动力资源1、市场的钟摆2、社会的发展3、财政的资源4、国力的竞争5、民主的需求6、管理的创新7、治理的结构8、国际的规则十、政府改革的基本原则1、政府、市场与社会2、集权、分权与合作3、汲取、投资与绩效4、调控、整合与公正5、透明、放松与参与6、人才、规范与服务7、改革、发展与稳定十一、政府的基本职责1、建构法律基础，维持公共秩序2、创造政策环境，规划经社发展3、投资基本设施，提供公共服务4、保护弱势群体，促进社会公平5、维护生命权利，保障公共安全十二、政府改革的基本路径1、观念与认知的变革2、预算与财政改革3、结构改革（政府、市场与社会）4、行政程序与技术改革5、要素关系的改革（中央与地方、部门关系）6、公务员改革十三、有效政府：政府改革的共同追求1、政府对社会发展的作用日益重要发达国家：政府与福利社会转型国家：政府与体制转型落后国家：政府与国家复兴2、政府面临的共同挑战规模（效率与规范）风险（分工与依存）参与(权利与民主）全球化（社会与市场）2、有效政府是世界的普遍追求发达国家：有效治理的确立转型国家：现代政府的构建落后国家：政府危机的克服十四、政府改革：从本国实际出发1、现代政府必须是规范政府2、有效政府必须是有用政府3、政府改革必须是实事求是4、政府改革必须是政社互动5、政府改革必须是持续不断第二节西方国家行政改革的理论与实践自20世纪70年代末英国“撒切尔革命”开始，西方发达国家作为一个国家群体开展了一场广泛的、持续了大约30多年的政府改革运动。在这个过程中，有关政府公共管理理论创新和公共政策选择内容非常丰富。这些国家发展水平比较接近，发展理念和发展基调相同或相似。因此，尽管各国改革目标、措施不尽相同，但改革的基本动因、客观诉求和主要理论依据却表现出了共同性、一致性、相似性：①改革的根本目的都在于发展经济和实现社会的和谐发展；②提出并形成一些普遍得到关注、尊重的理论和价值标准，包括：新自由主义、新制度经济学、新公共管理、第三条道路、治理理论、民营化等。一、西方国家行政改革的时代背景二、西方国家行政改革的理论基础三、西方行政改革中的理论创新四、西方国家行政改革的实践一、西方国家行政改革的时代背景1.官僚制的缺陷2.信息时代对传统政府治理模式的挑战3.全球化与政府治理模式改革4.政府危机5.私营部门变革的示范效应与压力1.官僚制的缺陷（1）专业化分工和高度集权导致低效率，并进而导致公共资源的浪费。为省2美元而损失3000美元的故事美国国防部的采购一般按采购手册规定程序办事。按规定，采购价值100美元以上的物品一定要买最合算的。如果一个阀门漏气，一周的损失是50美元，本来一发现漏气就应该更换，但由于阀门价值超过100美元，按规定程序采购也许要等上一年买到了便宜的阀门，但等待采购的时间里已经损失了3000美元的蒸气。资料显示，美国联邦政府10万美元的采购量平均耗时3个月，而在私人部门只需4个星期。20世纪90年代，联邦政府花了4年多时间购买信息技术，而在私人部门只要13周时间。由于采购周期长，购得的还是过期的硬件和软件。（2）政治——行政二分下责任机制的断层。传统公共行政的理论假设是通过科层等级控制而形成程序化的责任机制，并通过政治责任机制与行政责任机制的衔接而解决问题。但由于政治领导缺乏专业知识、在某一职位上任职较短，加上利益集团和党派利益的制约，使其政治决策并不一定如实反映选民意志。而官僚的长期任职，久而久之因熟悉业务便获得了实质性的管理权力。（3）官僚机构臃肿、人浮于事，财政负担日益加重。英国著名历史学家诺斯科特.帕金森通过长期调查研究，提出帕金森定律。其用英国海军部人员统计作为证明：1914年皇家海军官兵14.6万人，而基地的行政官员和职员是3249人。到1928年，官兵降为10万人，但基地的行政官员和职员却增加到4558人，增加了40%。2.信息时代对传统政府治理模式的挑战20世纪后半叶，世界进入信息社会（或叫后工业社会）时代。信息社会对传统官僚体制提出严重的挑战：（1）信息的快速变化和知识作用日益凸显，社会分群更加多元化，导致利益和价值的多元化，人们的个性化色彩浓厚。因此，信息社会又是个性化的社会，它同倡导标准化的、与工业社会相适应的科层制形成鲜明的对比。（2）由于社会生活的节奏加快，要求政府提供快速的服务，而传统的科层制的层级节制式的运作模式显然难以适应这一要求。（3）网络技术的运用，要求政府淘汰传统公文旅行的办事方式，尤其是20世纪90年代，各国都在加快建立电子政府的进程。3.全球化与政府治理模式改革全球化与信息化是一对孪生兄弟。全球化的一个特征是跨国组织的影响日益扩大，民族国家的主权及其政府权力日益削弱。世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等超区域性治理组织加强，它们的决定和行为规范与民族国家捆绑在一起，影响了后者的行政体制。全球化对传统治理模式的影响可归纳为以下方面：（1）要求让渡政府管理权限。（2）要求政府调整其职能范围。（3）要求政府善于适应国际形势，善于改革和创新，把政府自身建设成学习型组织。（4）要求政府对传统的科层结构进行变革，更加灵活地适应形势的变化。4.政府危机（财政危机、管治危机、信任危机）（1）财政危机20世纪30年代经济大危机之前，资本主义发展处于自由竞争阶段，各国奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的管理哲学。但经济大危机使这一哲学破产，取而代之的是凯恩斯的国家干预经济的政府管理哲学，导致了政府经济职能和社会职能的大规模扩张，政府规模急剧膨胀。如英国在二战后走上了福利国家的道路，其结果是造成公共部门庞大，政府财政负担沉重，公共部门的雇员人数由15万上升到1976年的74.8万。政府每年的开销高达1500亿英镑。在战后最初的二三十年里，西方各国较高速度的经济增长支撑了政府规模的扩张。但进入20世纪60年代后期，西方经济整体上处于滞胀局面。特别是70年代的石油危机，使得各国经济滞胀达到新的高峰。而也是在这一时期，西方国家进入了人口结构的老龄化阶段，政府的社会保障开支上升。并且这个时候，政府管理面临一系列新的问题：一是新技术革命开始，需要政府新的管理职能，如有组织的科技开发、建设信息高速公路、知识产权保护等；二是新的社会问题出现，如贩毒猖獗、跨国犯罪、环境污染、艾滋病防治、恐怖主义等，也要求增加政府的职能。这些都要求政府增加开支，使政府陷于入不敷出的困境。简言之，政府职能增加、财力资源有限又缺少获得新资源的政策，从而使政府陷入财政危机之中。（2）管治危机政府部门与私营部门相比，具有垄断性、产出测定困难、权力集中的层级制结构和规则为本的管理方式、公共物品免费或低价提供等特点。这些特点使政府缺乏提高效率的压力，公众对政府的监督较难实施，政府的官僚主义作风和服务意识不足。此外，政府职能的扩大而导致的庞大而复杂的政府组织使协调工作变得困难，管理技术的专业分工又使政务官失去了对公务员的有效控制。这一系列的特点都导致管理中的失控，政府治理出现危机。如，英国在改革前存在两大社会问题：通货膨胀问题、严重失业问题。奥斯本在《改革政府》中写道：过去50年来，美国的政治辩论集中在目的问题上，如政府应该做什么，政府应该为谁服务。我们相信在今天这些辩论已经属于次要，因为我们已没有手段去达到我们追求的新目的。教育改革花了十年，追加了600亿美元，可是测验的结果仍无进步，辍学率比1980年还高。为清洁我们的空气和用水，20年的环保立法并未减轻任何污染，许多储贷银行倒闭的善后工作，短短几年就使预计的支出从500亿美元火箭似的猛升到6000亿美元。是的，我们有新的目标，但政府看来不可能实现这些目标。（3）信任危机政府管治失败的直接后果是政府形象大受影响，民众对政府的信心下降。5.私营部门变革的示范效应与压力私营部门运用市场机制的手段，在企业发展方面取得显著效果，给公共部门带来示范效应，也带来改革的压力。二、西方国家行政改革的理论基础1.新自由主义新自由主义是一个庞杂的理论体系，却是构成西方乃至世界20世纪70—90年代政治哲学和政治经济学的主导话语。在公共政策选择上，美、英两国的右翼党派执政的政府——英国的保守党（当前保守党卡梅伦政府）、美国的共和党（当前奥巴马民主党政府），是新自由主义及其模式最积极的推进者。（1）思想和理论体系：狭义的新自由主义主要指由埃德温.坎南创立，以哈耶克为核心的伦敦学派。广义的新自由主义包括以费里德曼为代表的货币学派，以卢卡斯为代表的理性预期学派，以布坎南为代表的公共选择学派，以科斯、诺斯为代表的新制度经济学派等等。（2）主要理论一般认为，新自由主义是在亚当.斯密古典自由主义思想基础上建立起来的强调市场导向、主张贸易自由化、价格市场化、产权私有化以及以此为基础的全球化的理论和思想体系。1944年，哈耶克的《通往奴役之路》，被认为是“标志新自由主义创立的宪章”。在经济理论上，继承了古典自由主义经济理论的自由经济思想，并推向极端，强烈主张自由化、市场化、私有化；政治理论上，坚持否定公有制、社会主义，否定国家干预。欧美20世纪70年代末的市场化