解析全球化与中国立法发展四

更多相关资料请加扣扣1-6-3-4-1-8-9-2-3-8更多相关资料请加扣扣全球化与中国立法发展四立法决策民主化的具体内容，主要包括：(1)立法目的的民主化。即一方面，要求立法应当以民为本，以民主化为价值取向，在宪法精神、政体结构、国家权力关系、立法体制、立法价值取向等方面均应当有所体现;另一方面，立法目的的民主化通常体现为一项立法的宗旨或者称为“目的条款”的内容之中。立法目的要具有指引、评价、约束立法的功能。(2)立法对权利的认可和保障。民主不是抽象的，而是具体的。民主的具体化，在权利领域就是它通过法定权利和自由同公民个人紧密联结在一起，使抽象的民主精神、民主原则、民主制度、民主程序在权利这个联结点上得到具体化。立法内容的民主化，对于每个具体的公民而言，通常表现为法定权利的确认和保护，特别是公民自由和民主权利。立法保障权利的多寡、强弱，是衡量立法内容民主化程度的一个标尺。立法内容的民主化，可以有以下几个向度：首先，在范围上，立法确认的权利与自由越多，可以认为民主化的程度越高。其次，在保护方式上，立法规定的权利与自由保护方式越合理有效，可以认为民主化的程度越高。其反命题是，立法对于权利与自由保护措施和机制的规定越不合理，越不能产生实际效能，就越难以体现和实现立法内容的民主化。第三，在实现程度上，被宪法和法律所确认的权利与自由实现得越充分，立法保护的力度越强，可以认为民主化的程度越高。(3)立法对权力的规范和控制。立法规范的权力是指公权力，即代表国家及其政权机关而行使的权力。公权力主要是为了保障人民权利的安全、财产、生命和幸福而设立的，因此公权力产生于权利并服务于权利。但是，公权力天生具有由人性恶支配的侵略性、扩张性和腐败性，因此，公权力最有可能对民主、人权、自由和法治造成侵害。为了保障民主和人权，国家应当采用以权力制约权力、以权利制约权力等多种方式来规制公权力，使之尽可能“扬善抑恶”，造福人类。以立法规范权力、限制权力，就体现了这种精神和原则。我们希望社会主义条件下的公权力没有腐败和滥用，不会对民主权利和其他各项权利与自由造成侵害，但是，现实反复告诉我们，这只是一厢情愿的臆想。所以，中国立法要加强对人权与自由的保障，遏制甚至铲除腐败，必然要强化对公权力的监督和制约。没有这种监督和制约，人民民主、社会主义法治、公民的权利与自由、立法的民主化等等，都将化为乌有。(二)立法公开化立法的公开化是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听、发表意见、接受监督以及公民参与立法等的各种制度和程序。民主立法的性质，要求立法机关的立法和其他活动除法律规定的以外，都应当是公开的，以便于民众的参与和监督。这是因为，实行代议制的立法机关是以人民的名义进行活动的：立法机关的合法性来自人民的同意，其权力来源于人民的授予，其制定的法律要反映和体现人民的利益，其一切活动要对人民负责，受人民监督。立法机关必须代表人民进行活动，但是它与人民的联系是经由占人口极少数的代表来实现的，代表们是否代表以及怎样代表人民，都需要有了解和监督的渠道。没有立法的公开化，就不会有立法的民主化。为了防止人民代表对人民的蜕变，保证立法能够始终站在人民的立场，保证人民在行使选举权之后还是国家的主人，就要求立法机关的立法应当具有最大限度的公开化。对于人民来讲，立法机关的立法和议事公开，就是保证他们享有知情权(RightToKnow)。充分了解和知道立法机关及其人员的所作所为，是人民参与立法和监督立法的前提。在实践中，为保证立法机关立法和议事的公开化，许多国家都采取了相应措施，形成了一些行之有效的做法，包括公布议事日程，公布法律草案征求民众意见，通过电台、电视对议会辩论、表决等活动进行转播，举行立法公开听证会，实行自由旁听制度，公开议会的全部档案和议事录，在大众传媒上公开讨论立法中的问题，代表向选区选民报告立法情况和他本人在此立法中的发言和作用，等等。在中国，立法的公开化已经受到有关方面某种程度的重视，实行了公布立法规划、公布某些法律草案、举行专家论证会等做法，取得了一定成效。但是，这些举措的力度与中国社会主义民主政治的无比优越性以及人民当家作主的政权性质的要求，还有相当大的距离。全球化背景下，社会主义民主政治的发展将对中国立法的公开化提出更高的要求：立法的公开化应当体现在立法活动的各个方面和环节：在立法规划的制定上，应当更多地公布规划草案，听取广大人民群众的意见和建议;在立法起草阶段，应当允许公民、利害关系人和团体等以适当的方式发表意见，阐述社会各界对法律草案的看法，以便更加广泛地汇集民意;在立法提案阶段，应当允许若干数量的公民联名，直接向立法机关提出法案;在立法审议阶段，应当广泛采取电视和电台直接转播的形式让公民了解立法的情况，并尽可能多地在报刊上公布法律草案以征求各方面的意见，经常举行立法的公开听证会，允许公民自由旁听立法讨论;在法案表决阶段，应当允许公民旁观并以电视和电台转播全过程;在法律公布阶段，不仅要公布法律文本本身，而且应当公开立法会议的议事记录，包括每个代表的全部发言记录。只有普遍地、真实地和全面地公开立法过程，才能更加有效地保障公民参与立法活动，切实保障人民在立法时当家作主。在全球化的背景下，中国立法的发展应当使公众更加普遍地参与立法，更多地通过大众传媒如广播、电视、报刊、信件、电话、电子邮件等渠道，反映个人或者团体等对起草的法案的意见。随着“电子民主”时代的到来，“电子立法”将广泛运用，中国公民将通过电子信箱、电话、电视等电信技术和手段直接参加立法起草，或者把已经起草完毕的法案初稿通过电子媒体交由民众评说、修改甚至进行预表决。另外，还将通过互联网络就某项立法主题设立专门主页，下分若干小专题，供民众查询和发表意见;也可用此方法向公众进行专门的实证问卷调查，以取得量化的分析数字。“电子民主”和“电子立法”对中国立法最大的影响，将可能出现在立法直接选举、立法全民讨论、立法民主监督和全民公决等方面。(三)立法多元化在市场经济机制的推动下，将进一步强化生产资料主体的多元化、利益结构的多样化和利益分配的多元化，由此将产生阶层划分的细化和利益表达的多样化。多元利益的存在和多元利益的表达，必然要求在立法上有所反映和体现。首先，在立法职权的主体方面，应当有更多层级的机构享有立法职权。目前在中国的立法体制中，享有立法职权的主体包括全国人大及其常委会、中央军事委员会、国务院及其部委、省级地方人大及其常委会、省会市的人大及其常委会、较大市的人大及其常委会、获得中央授权的经济特区的人大及其常委会、民族自治地方的人大等。未来地方利益的发展，在纵向方面，立法职权将可能进一步下放到县级人大，在横向方面，将可能根据经济发展不平衡等情况，授予西部地区更多的地方立法权，授予中部和东部地区更大的地方立法权，使中国的立法体制成为具有分散立法特征的多元化体制。在必要的情况下，将可能赋予乡级人大和某些社会自治组织以有限的自治立法的职权。其次，在起草法案方面，过去那种以机构为单位的官方垄断立法起草的做法将会逐渐式微，而根据需要以中立的非官方机构为主导、以学者为主体来起草法案的做法应当得到推广。因为立法起草是决定法案命运的关键，而起草人的立场倾向、利益诉求、价值目标等，都应当贯彻到法案中，影响法案的方方面面。目前那种由行政主管部门牵头起草法案的做法，已经显现出诸多弊端，直接违背了“利害关系人将回避”的民主原则。全球化背景下的中国立法，必将扭转这种局面，代之以中立的非官方机构为主导的立法起草。第三，在参与立法的主体方面，应当有更多的民众、法人、社团和利益群体(利益集团、游说团体)参与或者影响立法，提出法案主体的范围应当得到扩大。在中国有关组织法和议事规则中规定的立法提案主体，不包括政党、社会组织和一定数量的公民个人，这对于发展民主、健全法制和依法治国，弊多利少。中国实行的是共产党领导的多党合作的政党制度，在共产党之外，还有八个民主党派，还有共青团、工会、妇联等社会组织，共产党是社会主义事业的领导核心，其他党派和社会组织都是社会主义建设的重要力量，它们在社会主义民主政治建设中发挥了不可或缺的作用。鉴于它们的代表性、组织性和实际作用，应当授予它们享有立法提案权，即规定上述党派组织可以依照宪法和法律向立法机关提出其任务范围内的法案。这种设计在中国是有先例可循的。为了更加充分地体现中国社会主义民主的无比优越性，体现主权在民的原则，全球化背景下的立法发展，应当允许一定数量的选民联名可以向立法机关提出法案，并可以在一定条件下对立法机关通过的法律行使立法复议权。第四，在立法权限方面，中央与地方之间、中央各立法主体之间、地方各立法主体之间的立法权限，应当得到更加明晰的划分。因为立法权限划分的实质是权力、利益和责任的分配，因此利益主体多元化的格局出现以后，各个利益主体将会围绕着立法权限的重新划分与调整展开合法斗争。第五，在立法内容方面，由于立法民主化程度的提升，立法主体的多元化与普遍参与，利益集团的出现，公民对于立法利益的关注等原因，法律的内容应当更加全面、客观、折衷地协调、确认和规范各种利益，使各种利益主体的利益要求都能够通过民主的法定程序得到适当而合理的体现。第六，在立法表决主体方面，应当允许党团身份的人大代表根据自己的觉悟、信念、学识、认识和判断等做出投票选择，不必在立法表决上强求一律。因为我们每个人大代表都既是该选区或者界别的代表，又是代表人民的，所以可以推定每个人大代表基于自己的认识做出的投票判断，都是反映人民意志和利益的，只是侧重点和角度有所区别而已。况且，在使用公正的电子表决器的情况下，要想完全控制表决在技术上也是行不通的。但是，从党团内部的组织规则讲，应当允许其内部自行规定党团员是否服从和怎样服从该组织的安排。此外，中国公民应当通过修宪，获得全民公决和在某些特殊情况联属变更立法的权利。第七，“一国两制”方针的成功实施，特别是继香港、澳门回归祖国后，我们和平解决了台湾与大陆统一的问题，必将使中国的立法更具多元化。应当指出，全球化背景下的中国立法多元化无论怎样发展，都绝对不能损害国家主权、民族团结和法治统一的原则。(四)立法专业化现代社会关系的复杂化，社会分工的高度专业化，法律调整对象的多样化，现代立法极具技术性，全球化背景下的立法工作应当进一步专业化、技术化和规范化，更多地由专业化(例如工业、农业、金融、医疗、教育、科技、文化、环境、社会福利、交通等方面的法案，既涉及到本领域的许多专业知识，也涉及到立法学、宪法学、政治学、经济学、行政学等专业领域)的人士来承担。由专业化的人员制定法律，是全球化背景下立法的趋势和特点。但是，专业化立法的现实，却可能产生立法上的悖论：一方面立法要求更多的民众参与，以体现和实现立法的民主化;另一方面，立法工作却主要是少数专业人士的专业化行为，从而使多数人统治的民主变成为少数专业人士的垄断。在立法过程、特别是立法起草过程中，如何把专业化与民主化有机结合起来，是当代各个民主国家遇到的一个难题。中国走向专业化立法过程中，特别应当关注律师的角色。目前，中国10多万律师主要扮演着为客户服务、向经济效益看齐的专业角色，国家的制度设计中既没有律师进入审判机关和检察机关的安排，也没有律师批量成为各级人大代表的途径，律师本来应当凭借自己高度专业化的法律知识更多地服务于政府机构、立法机关和社会公益事业。但是，目前他们还只能“一切向钱看”，他们需要完成财产的原始积累，需要更加深刻的了解社会，需要对待社会和政治的召唤。民主和宪政的国家，离不开大量律师的专业化工作，尤其在立法机关的立法活动中，律师的专业知识、职业经验、法律素养、政治敏锐性、决策判断力等等，都是中国专业化立法不可或缺的要素。在全球化背景下，解决或者缓解立法专业化与民主化的矛盾，关键是要在立法起草中不断增强民主化的程度。立法起草的民主化要贯穿于起草法案的始终，在每个阶段都应当有所体现。其中，最重要的是专家学者、法案涉及的利害关系人和公众等的参与。在绝大多数法案中，专家学者是中立者，一般没有法案涉及的利害关系，加之他们可以从各个学科专业的角度对