计划生育教育--人口迁移：中国人口发展的重大现实问题

计划生育教育--人口迁移：中国人口发展的重大现实问题改革开放以来，中国人口流动性不断加强，迁移的流向和机制亦发生了很大变化：人口迁移的宏观流向发生逆转，延续数百年的向北方迁移转换为向东南沿海迁移；城镇化进程加速，向稀疏地区进行开发性迁移转变为向人口稠密区的集聚性迁移，中国正在经历着和平时期最频繁的人口流动。随着改革的进一步深入和国内外经济环境的变化，特别是在加入WTO的压力情况下，中国可能发生大规模劳动力资源重新配置，大量农村劳动力将脱离传统农业，其中相当部分将以不同形式进入大城市，而城市劳动、人事制度改革的深化以及户籍制度、社会管理体系等方面的变化，必将促使中国人口迁移日益频繁，这样，人口的流动性也会随之不断提高。总之，当代中国的人口迁移和劳动力流动问题是中国人口转变、城市化迅速与经济转型的历史性重要阶段的一个重大现实问题，是未来相当长一段时间内人口和发展研究方面最有活力的领域之一。人口在空间上的移动和劳动力在产业间的流动，都是社会活跃度的重要衡量指标，其中，以定居为目的的人口迁移作为社会转型的一个重要的社会经济过程，其研究价值尤为突出。我国人口迁移与流动性的急剧变化，引起了国内外学者的广泛关注，有关部门也进行了多项调查。但是迄今为止，有关的研究仍然被统计数据和统计口径等问题所困扰。尽管改革开放以来中国人口迁移与流动不断加强，现有的户籍迁移统计数据却不能反映这一趋势，各次人口普查所取得的迁移数据，则是反映一个时间截面上的存量指标，它是所有年份迁移累计的结果。迁移年度数据是计算迁移强度、测算整个社会人口流动性活跃程度的一个基础性问题，长期以来，学者们对此进行了多种探索。人口迁移是有一定时间和空间界定的人口移动现象，它和临时性的人口流动，特别是旅游、商务、通勤等类型的人口流动有明显差别。国际上一般将人口迁移定义为改变常住地超过半年或一年的人口移动。但目前在公安部门发布的迁移统计中，人口迁移被局限于迁移手续的那部分人口，即户籍迁移人口。而其他没有完成户口迁移手续的事实迁移人口，则和其他类型的流动人口一起全部被称之为流动人口或暂住人口。这样做的结果，就是将越来越多的没有办理户口迁移的自发性人口迁移排斥在外，从而不能准确反映中国人口迁移的实际情况。为了克服这个问题，在1990年和2000年两次人口普查和1987、1995年的全国1％人口抽样调查中，均按常住地标准统计人口，按其统计口径，迁移不仅包括办理了户籍迁移手续的人口，也包括那些没有办理户口迁移、但是离开原住地超过一定时限的人口。我们认为，各次普查／调查所采取的迁移统计口径更能反映人口迁移的真实含义，因此采取这一口径。资料是另一个问题。目前全国性的迁移资料，一是由公安部门发布的有关人口迁移的年度资料。理论上讲，中国实行严格的户籍管理体制，户籍迁移是一项重要而复杂的工作，登记的准确性总体上应该是有保障的，但其中也存在如前所述的一些问题。事实上，1980年代以来，在由计划体制向市场经济体制转变的过程中，人口移动经历着内在机制和外在形态两方面的深刻变革，其突出的表现就是所谓的非正式迁移人口的大量增加。1982年第三次入口普查中户口在外地的人口数为657．5万，还只占总人口的0．66％，到1995年时，全国非正式迁移人口已达2160．9万，是1982年的3．27倍，其中多次迁移的人口数(即人住本地不满一年，离开户口登记地一年以上者)增长速度更快，1995年为1982年的7．38倍，这反映出非正式迁移型人口移动增强的趋势。到2000年人口普查时，非正式迁移人口达1．44亿，占总人口的1l．62％，这表明非正式迁移人口已经成为一个不可忽视的庞大社会群体，单纯的户籍迁移统计数据已经无法准确反映整个社会的流动情况和活跃程度。另一类重要的资料是普查类资料，包括各次人口普查和1987年、1995年全国1％人口抽样调查(又称小普查)取得的数据。从1982年第三次人口普查起，各次普查、调查均收集了常住人口的户口登记状况资料，借助这一信息，可以掌握有关非正式迁移的情况。另外从1987年起的调查、普查还直接收集了有关迁移的信息，这类资料应该是研究中国人口流动性的最全面资料，它对研究迁移流向及结构特征具有很高的价值。但这类资料大多是在调查时点上堆积的历年人口迁移的存量状况，不能反映在普查覆盖的调查区间(一般是5年)分年度的迁移状况。1987、1995年的调查和2000年的普查试图取得年度数据，其中调查的一个问题是在本地居住的时间或者何时来本地居住。根据这部分数据，通过相应调整得到以下若干年度的迁移量。但这一数据系列除在年份上不完整外，早期的迁移量和户籍迁移统计的结果存在很大差距。如整个1980年代，一直到1990年代上半段，人口迁移的年度总规模都没有超过1000万，大大低于户籍迁移统计的1800万左右的规模。考虑到户籍迁移在总迁移中所占的比重越来越小，实际迁移应该远远超过2000万人。总的来看，目前可用的各种资料都存在不同的缺憾，不能准确地反映出中国人口迁移的年度状况和整个社会人口流动强度的时间序列变化过程，需要通过相应的方法对数据进行综合和调整，以形成一套准确的时间序列数据。以上两类数据中各有合理和可取的部分，户籍迁移统计资料是在中国严格的户籍管理制度基础上产生的，尽管存在一定的问题和误差，但至少在户籍迁移统计方面基本上还是可信的。在计划经济体制下，非正式移民是与1960年代初开始臻于完善的以户籍制度为基础的社会管理体系相伴而生的。关于非正式移民的规模，一直没有正式的统计，只有散落在主要流人地的一些零散数据，如主要的接收区黑龙江省1954-1982年的非正式移民净迁入数估计在500万左右，新疆1955-1982年的非正式移民净迁入估计达144万。结合1982年人口普查人户分离人口历7万的情况，按3年累积估计，则每年的非正式迁移人口在200万人左右，约占总迁移数的10％。在非正式迁移人口规模还相对较小的时期，户籍统计数据基本上反映了整个人口迁移的规模。至于改革开放以来的情况，则需要根据非正式迁移迅速增长的实际，在户籍迁移基础上，补充非正式迁移数据，形成人口迁移的完整数据序列。日益加剧的人口迁移与流动，既是中国经济增长方式转变、社会结构转型的一个重要过程，也是特殊社会经济背景的具体体现。中国长期推行城市偏向政策，基于户籍管理制度的社会管理体系，直接制约着人口的迁移和流动。改革开放以来，中国经济的快速发展，客观存在并正在加大的地区差距及投资的地域倾斜，都是人口大规模流动的重要导向因素，而市场化改革和经济成分的日益多元化，逐步削弱了抑制人口迁移的政策性壁垒，这是人口迁移增强的制度性因素。总结50年代以来中国人口迁移强度的变化趋势，可以发现其显著的阶段性。可以归纳为三个主要的阶段：1950年代人口迁移的活跃阶段，计划经济时期的低度迁移阶段和改革开放以后人口迁移不断活跃的新阶段。第一阶段从1954年到1962年，这一阶段是1949年以来中国人口迁移非常活跃的时期，基本上属于自由迁移和计划迁移相结合的时期。1950年代前期主要的迁移，一是华北和东部沿海人口稠密地区的大批农民沿着传统的迁移路线往东北、内蒙、西北边疆诸省区开垦拓荒。二是大规模的工业移民。第一个五年计划实施后，国家为了改变旧中国不合理的工业布局，有计划有组织地把沿海城市的工厂企业迁往内地和边疆，使大批职工和家属随同迁移；与此同时，国家还组织了一批工厂企业管理干部、技术人员志愿前往新兴工业城市和重点建设地区。三是因为新建、扩建工矿企业建设的发展，国家从农村招收大批农民进入城镇，并吸收大量自发进入城镇的农民就业。四是国家有计划有组织地从东部人口稠密地区向地广人稀的黑龙江、新疆、内蒙古等省区进行集体移民(包括城镇青年、复员转业军人以及城市闲散人员等)，以开垦荒地。这个阶段户口迁移的特点是：政府实行自由迁移政策，允许城乡居民在城乡之间或城镇之间随意迁移，一般不受限制。正如1950年11月第一次全国治安行政工作会议所决定的：户口工作的任务是……保证居民居住迁徒之自由，安心从事生产建设。1951-1953年国家先后公布了《城市户口管理暂行条例》和《关于建立经常户口登记制度》，这些文件对居民迁入迁出只要求办理手续，并末提出任何限制。这个时期是户口迁移最活跃的时期，在迁移流向上是内地农村人口迁往边疆地区与农村迁往城镇两种路线兼而有之；在迁移形式上是自发性迁移和有计划有组织的迁移两种形式并存。大跃进到1960年代初是人口迁移大起大落、急剧波动的时期。根据测算，1955-1965年10年间，由农村向城镇净迁移人口约2000万。其中，1958-1960年间，每年由农村向城镇净迁移的人口均在1000万人以上，仅1958年就有约3200万人。1961-1964年是国民经济大调整的时期，大量城镇人口迁回农村；其中，1961年城镇人口净迁出约2000万，1962年约l400万。第二阶段从1963年到1977年，此阶段是中国人口迁移水平低下的阶段，突出特征就是自由迁移政策的终止，代之以控制户口迁移的政策。户口登记制度建立之初，并没有限制迁移的意图，只是在高度集中的计划经济体制确立并将户口管理体系作为实施有关人口、经济、社会管理的基本手段之后，户口登记制度才成为限制人口迁移的重要工具。高度集中的计划经济体制将劳动力资源的配置、人民生产生活资料的分配完全纳入行政性的计划调拨之中，通过户口制度实施有关人口和劳动力的计划管理，这样，非计划性的劳动力流动和人口迁移都将影响计划目标的实施，客观上产生了限制人口自由流动的需求。而低下的经济发展水平特别是落后的农业生产力水平、特定的经济发展战略和当时经济工作中的某些失误，促成了限制性户口迁移政策的最后形成。在第一个五年计划期间，国民经济增长迅速，社会总产值平均年增长率为11．3％，城镇企业虽然招收了大量农村劳动力，但是无法完全吸收流入城市的大量农民，于是政府在1953、1954、1955年和1957年先后四次发出指示，劝阻农民盲目流入城市。在第二个五年计划开始后，国民经济发生了严重困难，被迫处于调整阶段，经济发展速度缓慢，工厂企业吸收职工速度较前减慢，加之城镇劳动适龄人口逐年增加，所需劳动力可以就地解决，无需继续大量吸收农村劳动力。城市人口已处于饱和状态，粮食、副食、住房、交通、就学、就医等问题逐渐突出，继续允许人口自由迁入城市而不加控制，势必加剧种种社会问题。鉴于此，政府改自由迁移政策为控制城市人口规模的政策。1958年1月9日，国务院公布的《中华人民共和国户口登记条例》规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或城市户口登记机关准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。后来，国务院批转了公安部《关于户口迁移政策规定》，对迁入城市的人口实行了严格控制。在经历大跃进、城镇人口迅速膨胀和三年困难时期的教训后，社会控制得到加强，计划经济体制臻于完善，户籍管理政策也得到严格实施，整个社会的人口流动明显降低。大致相当于第一阶段水平的一半。计划经济体制下人口的低度流动性和这一时期抑制城市化政策所导致的城市化不足，是中国特定发展战略与经济体制的产物。在计划经济时期，城市人口增长速度明显低于工业增长速度，国家在城市产业结构中突出发展重工业，总的城市体系政策也明显表现为向大中城市倾斜。这种城市化模式与我国特定发展战略有关，甚至是社会主义城市化前期的一大特点，城市化速度的放慢，在整个社会主义阵营都有不同程度的表现。与城市化不足相对应，出现了人口的低度流动性趋势。改革开放以来，中国人口迁移进入一个新的活跃期。政策方面，国家在继续对城镇人口实行严格控制的同时，对若干特殊农转非问题开了口子，先后解决了一批科技骨干、煤矿井下职工、三线艰苦地区职工的农村家属等迁入城市落户问题。农转非的控制指标，也由不超过当地非农业人口的1．5(千分之），改为不超过当地非农业人口的2（千分之）。城市经济的发展、体制改革的深化和经济成分的多元化，既为农村人口自发流人城镇提供了政策空间，也对劳动力供给提出了新的要求，人口迁移逐渐趋于活跃。特别是沿海