阎青春——《养老机构发展中存在的主要矛盾及政策建议》

阎青春——《养老机构发展中存在的主要矛盾及政策建议》上传时间：2010/1/27上传作者：从1999年第五次人口普查公布的数字，当时标志着中国已经进入人口老龄化的社会。到现在为止，正好十年，这十年当中，人口老龄化发展的速度非常迅猛，老龄人口规模增加的也是非常迅速。因此，到2008年底为止，按照国家统计局的统计数字，老龄人口已经达到1．6亿，占到总人口的12％。那么老年人口规模的迅速增加，就给我国养老事业的发展带来了非常沉重的压力。当然，也带来前所未有的发展机遇和无比广阔的养老市场。为绝大多数老年人提供服务和照顾，应该怎么办?我们说，大多数老人目前还是居住在自己的家里，因为按照我们自己的统计，目前我们整个养老机构的床位只占到老年人总数的1。5％，即使你都住满了，也就是100个人有一个半人住在机构当中，98．5％的老年人还要在家里生活。所以从这个角度我们才提出来，建立中国特色的养老服务体系，应该是以居家养老为基础、以社区照顾为依托、以机构供养为补充。养老机构的发展，在整个养老服务体系当中它并不是占主导地位，它只是一个补充的作用。但是尽管是补充的，由于中国老年人口数量庞大，这个补充的作用如果按照西方社会5％左右的养老机构供养数量和比例来测算，也是一个非常庞大的数字。首先，人口老龄化快速发展，使众多老年人对养老机构的助养服务需求急剧增长，这是第一个大问题。老龄化使得老年人对养老机构院舍服务需求的总量在不断扩张。为什么这么说呢?第一，我国老年人口规模大、增速快、高龄化趋势显著的特点，带来了对机构养老服务的巨大需求。大家都知道我们现在老年人的人均寿命在大大延长，建国初期不到40岁，也就是三十八点几岁，到2000年已经提高到71．4岁，比世界平均水平高了5岁，比发展中国家高了7岁。2005年预期寿命达到72．95岁，比2000年提高1。55岁，比世界平均寿命67岁增加了5．95岁。2007年，据北大一些资料，说我们人均寿命预期可以达到73．6岁。那么寿命提高了，必然使得高龄老人不断增多，因此我们80岁以上的老龄人口，年均增速超过5％，要快于老龄化3％的增长速度，更快于我国人口自然增长千分之六的增长速度。2000年全世界80岁以上的高龄人口6千万，占到总人口的0．98％，而我们中国又有1343．4万，占到全国人口的1．07％，跟国际社会相比，我们要远远高于他们。2008年80岁以上的高龄人达到1806万，占到全国人口1。4％。全世界80岁以上，2020年高龄人口是1亿1千1百万，占总人口1。35％，而中国的老龄人口是3067万，占全国人口2％以上。也就是说，我们和国际社会高龄人口所占的比例相比，我们要远远高于他们。高龄人在国外把他视为失能人口一样，需要长期照顾。因为大家都清楚，随着年龄的增长，身体机能、心理机能在不断退化，年龄越长，退化速度越快，需要照顾的比例就增加越快。从这点来看，高龄人口需要照顾，这是第一点分析。第二点，空巢老人剧增，为加强机构养老提出了现实的要求。我们国家目前看空巢老人比例在不断增加，这是由于社会的发展进步，人们生活方式的变化，三代同堂、四代同堂的传统家庭越来越少。而“421人口结构”越来越明显。我们前年做了八大城市的调查，空巢老人的比例平均达到56．1％。比如说太原杏花岭区锦秀园社区，空巢比例达到71％，沈阳铁西康宁社区达到73．18％。我们做过全国20个省市的调查，全国城市当中空巢老人的家庭占到49．8％，农村占到38．3％。过去我们说农村好像不存在空巢的问题，但是现在由于城市化进程的加快，农村青壮年劳动力大量进城务工，使得农村空巢老年人比例也空前增长。空巢就使得老年人身边没有子女照顾他，传统的家庭赡养的方式就不能够延续。所以老年人如果发生一个意外，就很难被及时救助和发现。我们举一个例子。2005年，《北京晚报》曾经披露一则消息，说原来冶金部有一个副部长叫王如林在家里卫生间被人发现，身上有大量血迹。警方认为是因为大出血，脑出血，没有及时得到久治而死亡的。大家想一想，一个高级领导干部尚且如此，那么平民百姓的境况，如果身边没有子女照顾，境况更可想而知了。由此我们也得出一个结论，不断增长的空巢老人急需照料护理的事实，给社会和家庭带来压力，也为机构养老的迅速发展提供了动力，要求要迅速发展机构长期照顾和护理。第三，众多失能老人长期照料护理服务需求更加迫切，发展机构养老服务的任务更加艰巨。失能老人，按照国际社会通行的准则，它应该是我们机构和院舍服务的主要对象。我们建养老机构应该为什么样的人服务?应该是为失能的老年人提供长期照顾和专业化护理。根据我们全国几次大规模的调查数据，60岁以上老年人失能率目前城市是14。6％，农村超过20％。按照这个测算，全国有2880万老年人需要专业化的长期照料和护理。我们这是经过抽样测算之后，应阎青春：养老机构发展中存在的主要矛盾及政策建议该说还是得到学术界和政府公认的，因此，发改委在制订《基本养老服务体系发展规划的时候》，就以2880万失能老年人作为基础数据来进行测算。前不久，我们召开了“我国养老护理机构的建设标准的专家评审”，当时那个评审提出一个基本的指标，在今后一段时期我们的养老护理机构的床位数要达到失能老年人总量的19％到23％。当然，距离国际社会5％左右这个标准还有很大的距离，但是路是要一步步走，饭要一口口吃。从这个角度看，也是依照将近3000万失能老人来进行测算，根据我们国家目前的投资能力来进行测算。另外，还有相关资料表明，60岁以上人口，余寿当中有四分之一左右的时间处于肌体功能受损的状态，需要不同状态的护理，这个数字更大一些，有3250万老年人需要不同形式的照料和护理。由此我们也得出一个结论，不论从哪个数字来看，都需要机构养老、院舍服务有一个快速发展。这是第三点。第四点，我们参照国际社会通行的做法和惯例，对比我国养老服务市场的潜在与现实的需求，机构养老确实需要有一个大发展。刚才我说了，国际社会一般是5％左右，美国作为一个市场经济比较发达的社会，它可能达不到5％，但是接近5％，而有一些发达国家，像荷兰、澳大利亚接近10％，甚至超过10％。我们国家要按照这个标准来对照，差距非常之大，2008年年底，我国机构养老床位数是238．8万张，只占老人总数的1。4％，相差甚远。按照我们抽样调查和老年人需求的抽样问卷，城市当中约有10％的老年人有入住养老机构的愿望，并且这个比例随着家庭小型化进程的推进，还在不断增长。但这是一种潜在的需求，我们调查的时候说，老年人你愿不愿意到机构养老，他说我愿意。但是没有考虑到其他现实的因素，你愿意到机构养老，你能不能交得起钱呢?另外儿女愿不愿意支持你，另外机构离你们家多远，区位合不合适，如果把这些现实的因素考虑进去，潜在的需求就要大大地和现实需求有一个差距。现实需求把这些因素都考虑进去，假如有适合你的养老机构，你认为很合适，你就到机构当中养老，这个比例是多少呢?是3％到5％左右。主要还是受床位、服务供给能力、经济支付能力、机构区位、档次、服务质量等现实因素的影响和制约，越是经济发达地区，需求越高。由此我们说我国机构养老虽然是一个补充的作用，但是也必须要随着经济社会发展有一个加速度的跨越式的发展。第二个问题，我国机构养老发展过程当中存在的主要问题。如果概括地说，机构养老的发展是远远不适应老龄化发展的需求，总体上供求之间呈现严重失衡的状态。也就是说，供求矛盾十分尖锐。具体分析，有五个方面的问题。(一)老年人对院舍服务需求多、增长快、要求高，与全社会养老机构数量少、质量差、增速慢之间的矛盾。(二)机构服务对象的市场化定位与最需要机构长期照料护理的失能老人支付能力不足之间的矛盾。就像马克思所说的生产过剩不是绝对过剩，是相对过剩，这个也是机构在招收老人的时候，以市场来定位，有一个市场的价格，你掏得起才能进，掏不起进不了。所以最需要机构照料的失能老人，恰恰很多人掏不起这个钱，所以就产生了矛盾。(三)日益拓宽的社会化发展思路与禁锢保守的管理体制之间的矛盾。(四)社会办养老机构的蓬勃兴起与政府行政监管乏力的矛盾。(五)失能老人的专业化服务需求与机构当中专业护理人员严重不足之间的矛盾。下面做一个具体的分析：第一，老年人对院舍服务需求多、增长快、要求高，对全社会机构数量少、质量差、速度慢的矛盾日趋尖锐。老龄福利事业日前的状况和老龄化是不相匹配的。2008年底，全社会各级各类养老服务机构将近4万家，床位238。8万张，养活190万老年人，仅就床位占到老龄人口1。5％，与国外比例差距很大。近几年，我们搞社区照顾和社区养老，兴办上万所社区中心。前些年我在福利司的时候，我们做星光计划，建了3万2千多所星光老年之家，也增加了1万6千多张日间照料的床位，但是和巨大的老年人院舍服务需求相比还是杯水车薪。因此我们许多养老机构说是4万家，许多养老机构是很简陋地建立起来，很小、还是危旧房屋，简约的服务，难以满足老年人日益增长的院舍助养的服务需求。特别是在许多贫困边远的地区，靠民间力量创办的养老机构，又因经费短缺、资源不足等方面的限制，服务内容单调贫乏，与老年人日益增长的多样化需求差距甚大。这是第一个矛盾。第二，机构服务对象市场化定位，与机构最需要互利的老年人支付能力不足之间的矛盾在日益加剧。按照国外通俗的做法，办养老机构应该养什么人，应该养那些失能，自己不能照顾自己的失能老人。再加上你有条件的话，再加上高龄老年人。我们恰恰不是这样，办了很多养老机构，特别是国家办了很多养老机构，原来的目的是供养那些国家应该供养的“三无对象”和“五保老人”，可是随着社会的发展进步，“三无对象”、“五保老人”越来越少。可是国家还在大量的兴办养老机构，这些养老机构并没有转向主要为失能老人的服务。而是说我的，办了养老机构后，什么样的老人可以进来呢?不做甄别。能掏得起钱的老人就可以进来，掏不起钱的老人就不可以进来。所以我们大家看一下这种市场定位来接收服务对象，就使得很多老年人需要服务的进不来，因为他支付能力不够。可是不需要机构这种专业照顾的老年人，由于能够掏得起钱，他就可以堂而皇之地到机构来养老。所以我们说，国家本来十分有限的养老服务资源不是雪中送炭，而是锦上添花。但是这一点恰恰违背了政府办社会福利的初衷。社会福利、公共服务应该属于国民收入的二次分配，二次分配领域恰恰主张的是社会公平，可是机构养老这样做，不仅没有真正追求社会公平，而且加剧了社会的不公平。大家想想是不是这样?国家资源很有限，办了很多养老机构、养老院舍，结果没有给最需要服务的人提供服务，而是给高价的老头老太太提供了很多的服务。我们最需要服务的老人，由于经济困难，只能是望机构兴叹，被无情地拒之于机构门外。所以我说这是与社会福利基本准则相背离的现象，这个矛盾暴露了我们社会福利体制的弊端。第三，日益拓宽的社会化发展思路与禁锢保守的管理体制之间的矛盾难以调和。社会福利社会化是我们在目前这种状况下，国家资源不是非常充足，那么养老又需要快速发展，政府根据中国国情找出了一条发展中国特色的养老服务事业的社会化的路子。政府大力提倡社会化，可是提倡社会化就需要有相应的政策鼓励和扶持，我们也确实制订了、出台了一些鼓励扶持的政策。比如说提出了“民办公助”等原则，也提出了划拨土地、税收减免，包括水电气等方面的优惠补贴等等，但是政府鼓励提倡社会化来兴办之后，很多社会力量看到了这一点，觉得这是一个新兴的产业，有人不是说养老服务事业是夕阳的事业、是朝阳的产业，应该向这里投资。可是一旦进入这个领域就会发现，政府提倡鼓励在很多地方他们制订了政策原则得不到具体的贯彻落实，只是一纸空文，给人家一个空欢喜，进来之后才发现个中艰难，举步维艰处处掣肘，发展起来真的是非常困难。有一些养老院长向我哭诉，说当初我们进来办养老机构，政府非常鼓励支持，有很多优惠政策，可是一旦我们进来之后，不仅职能部门不支持，甚至处处给你找麻烦，消防来检查你，卫生来检查你，民政来检查你，方方面面都来检查你，给你出难题。所以从这点上看，我们既然提倡社会化，有相应的政策原则，但是各级政府应该把它具体化，具体贯彻落实到位，这样才能使我