黑龙江省林权改革试点状况浅析及未来发展模式预测

国有林权改革试点状况浅析一、黑龙江省国有林权制度改革的总体背景及发展状况２００３年，党中央、国务院颁发的《关于加快林业发展的决定》，对集体林权制度改革作出了总体部署。随后，初期的林权制度改革在我国东南沿海地区的集体林区展开。福建、江西、浙江等省率先推进以“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转”为主要内容的林权改革政策。即：以“山定权，树定根，人定心”为目标，在保持林地集体所有制不变的前提下，把林地的使用权、林木的所有权、经营权、处置权和收益权交给农民。截至２００７年初，集体林权制度改革试点顺利，成效显著。全国已有５.２５亿亩集体林地确权到户，占集体林地的２１%。集体林权制度改革的核心内容是，确立集体林业经营主体，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，建立起以农村集体经济组织内部家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的集体林业经营体制。集体林权制度改革是对农村特别是山区生产资料的一次再分配，是对农民利益格局的一次再调整，是对农村家庭联产承包制的延续和完善。[1]借鉴了农村土地承包经营及集体林区林权改革的经验，黑龙江省伊春市于２００６年４月启动实施了国有林权制度改革试点工作。该试点覆盖乌马河、铁力、桃山等5个试点林业局，截止到７月２９日，国有商品林地完成资产评估３９１３２公顷；签订意向承包合同３１５７０公顷，林地承包和林木流转１９６５户、面积１９７１３公顷，承包后完成春季造林５０００公顷，其中退耕还林５００公顷。这一举措进一步解放和发展了东北林区的社会生产力，林业发展和农民增收双收益的成果已初步显现。引用国家林业局副局长雷加富的话，国有林权制度改革试点“所取得的成果虽然是初步的、阶段性的，但是它所彰显出来的强大生机与活力，却对国有林区改革有着重要的引导和推动作用”。[2]二、伊春市国有林权改革的具体模型分析２００４年，国家林业局确定伊春为全国唯一的国有林区林权改革试点单位。作为全国首个也是唯一一个享有这一殊荣的林业单位，黑龙江省伊春市于２００６年４月开始启动国有林权制度改革。这一决定是出于对伊春林区兼具生态地位战略性、林业战线代表性、经济结构典型性三种特性于一身的地域自然社会环境特征的考虑。试点过程中，伊春林区从４００万公顷国有林中拿出８万公顷国有商品林地交给林业职工进行承包经营，承包人获得国有林地经营权、国有林木所有权和处置权，承包期为５０年，期间允许转让、继承和变卖。[3]经过两年的探索与建设，伊春林区于因地制宜的基础上，在国有林权制度改造的政策、渠道、措施、管理等一系列方面均形成了具有一定普遍性的、具有推广意义的模式。在此可将其暂名为“伊春模式”。伊春模式的阶段性成功对于国有林区林权改革在全国的推行具有一定的借鉴意义。乌马河林业局是伊春林区下属的试点林业局之一，其自然情况、试点规划、指导思想和具体改革举措方面，在伊春地区内及周边具有一定的典型性。因此，下面将采用乌马河林业局作为具体模型，来细致的解析“伊春模式”在具体地区的发展状况。2.1乌马河林业局自然资源概况乌马河林业局位于黑龙江省北部，小兴安岭东南坡，全局东西宽48公里，南北长71公里，局周界长264公里。乌马河林业局现有视野区面积122,531公顷，其中林地面积105,323公顷，活立木总蓄积6,179,868立方米，其中天然林蓄积5,274,718立方米，人工林蓄积905,150立方米，全局有林地平均公顷蓄积为59立方米，森林覆被率86%。辖11个林场所（其中3个林场所，8个经营所），总人口3.8万人，职工8715人，退休职工3200多人，企事业单位50多个。[4]由以上数据可以看出，该区林地平均公顷蓄积量的59立方米，远低于世界平均水平的112立方米，甚至低于全国林分平均水平的78.06立方米。该区职工总人数不足人口数的1/4，但退休职工数却高于职工总数的1/3，无疑这标志着社会负担较大的局面。另有资料显示，乌马河林业局下属伊东所、伊敏所、乌马所三个经营所，其林龄结构均以中、幼龄林偏多。这也很大程度上影响了蓄积量和出材率。作为我国最早开发的国有林区的一部分，该区存在着采伐过量、经济结构单一（即所谓的“独木支撑”经济结构）、林龄结构不合理、职工待遇低下等问题。仅就伊东所在改革试点初期提交的基本情况报告看，其职工人均收入317元，除去食物与基本消费外，教育投入和医疗支出能力明显不足，几乎无积蓄。我国国有林区普遍存在的，森林可采资源稀缺、森工企业经济危困的“两危”状况在改革之初较为严重。2.2乌马河林业局国有林权改革工作的具体举措乌马河林业局根据中央的总体部署，结合当地多年的资源和社会情况，在探索森林资源承包经营的具体工作中，制定出一套以“四先、四后”为原则，实施“一、二、三、四、五”工程的改革思路。这一思路形成了乌马河模型在具体工作方面的基本框架。[5]2.2.1具体工作原则“四先、四后”原则主要是针对森林资源承包经营的对象作出的原则性规定，即是：先职工后青年、先山上后山下、先工人后干部、先一般干部后领导干部。2.2.2改革思路乌马河林业局将他们的改革工作概括为“一、二、三、四、五”工程，即：“一套方案、两个机制、三笔帐、四个保障、五个体系”。制定“一套方案”，其值得形成模式并应广泛推广的，是有别于传统的“领导制定，干部推行，企业、基层实施”的模式，展开广泛民主的讨论、不断学习着决策的制定过程。在接到省、市下达的总体改革方案后，该区林业局组织全区领导召开不同类型的会议，认真学习研究并集体讨论关于森林资源承包经营的方案、文件。林业局还成立了３个推进组，对乌马河下述三个试点经营所的６２２户职工进行入户听取意见。在此基础上，他们制定了《乌马河林业局森林资源承包经营实施方案》，完成了方案、细则及森林、林木、林地流转试点总体规划工作及合同文本制定工作。细则的制定，融入了现代企业管理的思路，体现了细节的量化和规范化工作的方法。细则包括总则到附则共４１条内容，涵盖了对流转的林地、林木、林权、流转范围、流转对象、流转方式、方法、流转管理、优惠政策、林地使用年限、调查区划的原则、规程、调查内容及因子一系列内容的详细规定，制定了改革的总体规划。建立“两个机制”，指的是建立组织领导机制和舆论宣传机制。建立组织领导机制，一方面是在行动上，组织领导班子亲自深入基层，走访林区职工，宣传改革工作并调查反馈意见；另一方面是在组织上，明确组织机构，明确职权，个人落实任务，建立责任追究制度，保证奖罚分明。建立舆论宣传机制，是确保职工充分了解政策实质，保证改革在基层顺利实施的必要手段。通过大众媒体宣传（广播、媒体、传单、公告等）、领导深入基层访问座谈、建立咨询站等渠道，组成了该区舆论宣传机制。算好“三笔帐”，在不同的试点经营所存在着不同的解释。这里根据普遍认识的林业的投入和效益，将这三笔账归纳为投入帐、收入帐和收益帐。所谓投入帐，是指职工有偿承包森林资源前期投入的资金，作为购买的原始股具有很大的升值空间。所谓收入帐，指的是商品林流转的效益预测，反映国家、企业、职工的实际经济收益。这两者都是从林业的产业性质出发，考虑的是实际经济问题。而收益帐则是从林业的事业性质出发，以为自然环境、社会经济、人民就业等方面创造的抽象效益为计量的林业效益帐。提供“四个保障”，包括思想保障，法律保障，区划设计保障和售后服务保障。思想保障，要求面对森林资源危机、林区经济困难的事实，提高领导执政行政的意识，基层群众改革致富的意识，认识到改革的必要性和重要性，提供思想上的保障。法律保障体现为法律制度和法律意识，随着改革的深入，立法执法要跟上，普法宣传更要跟上。区划设计保障是政府职能的体现，是改革能够顺利推行的制度保障和科学依据。售后服务保障，是使改革后林区经济能快速健康可持续发展的必然要求。构建“五个体系”，一是管理体系，是非公有制林业的政策基础；二是资源保护体系，作为综合效益实现的保障；三是合作经营体系，四是承包经营体系，二者都是取得经济效益的主要途径；五是林业行政执法体系，为改革提供法律保护。2.3乌马河林业局国有林权改革工作推广的阶段性成效至2006年下旬，乌马河林业局林权改革推广工作卓见成效，已有120多户职工与林业局签订了国有林地承包经营合同。根据各林业区域的民意调查，多数林区职工和农民对于森林资源家庭承包经营，持支持态度。以乌马河林业局下属的伊东经营所为例，“全所200多户职工，近一半人都想参与承包林地”，“现在买一公顷林地，即使长得慢些，10年后也肯定能收回本钱”。引用伊东经营所资源站长任国强语说。[6]林业是一个具有较长生产循环周期的产业，在国有林权改革试点开展不久的现在，其生态效益、经济效益还未明显突出。但其潜在的社会效益已经有所显现。从林区的民意趋向看来，对于林权改革拥护者居多，从计划经济的“大锅饭”情势下走出来，林区职工的生产积极性明显提高。对于森林资源的自主经营，也正逐步将林区生产力解放出来。在伊林经营所，木耳种植，林蛙、蜂的养殖等林下经济项目大力发展，其余几家经营所也不同程度的发展中药、畜牧和科技农业等项目。三、国有林权制度改革的优势及意义国有林区林权制度的改革，是家庭承包经营的机制从耕地向林地的延伸。它既是农业生产资料所有制结构的进一步调整，同时也推动了农村经济结构和产业结构的大调整。这一继家庭承包责任制后我国农村经营制度的又一创新，所带来的不仅仅是农村社会和农民个人的经济效益。作为一个具有产业和事业双重属性的行业，随着林业相关的所有制结构的变革而来的，是生态效益、经济效益、社会效益的有机统一和协调发展。3.1显而易见的经济效益[7][8]如上文所说，乌马河林业局为林权改革算了三笔帐，其中就包括关系到直接经济收益的投入帐和收入帐。在承包者的初期投入方面，承包费按照木材市场价格倒运法进行评估，将被评估林木采伐后取得木材市场的销售总收入，扣除木材经营所消耗的成本及应得的利润后，剩余部分作为林木资产评估值。此外，根据林相、立地条件、地域等客观影响因素及当地经济因素，不同程度上给予优惠政策。仍以乌马河林业局为例，此次拟流转林地15614公顷，按每公顷林木蓄积40立方米，单价平均按110元定价，林地有偿使用费用每公顷每年按45元定价，以20年为经营周期。假定每户10公顷，则承包户初期投入资金应为：购买活立木+林地有偿使用费用+承包后更新造林投入=（110+45）*10*20+4511.25*10=98112.50元（注：更新造林投入取决于选种树种的生物学特性等因素，这里以东北地区常见树种落叶松为计量参考。其余树种的具体数据参考各地区标准）在经济收入方面，可分为三部分。一是天然林的销售收入，二是人工林采伐的收益，三是林下产品及其他相关产业的收入。前两种在有确定区域经济环境和自然环境的前提下是可以估量的。对应投入帐的分析标准计算，按确定树种（上定位落叶松）在北方的普遍生长数据来计算承包林地的天然林生长量，中幼龄林平均生长量为10.96%，那么根据上面所设定的承包量，每年生长量为4.3立方米，若以商品林出材率60%计算，产商品材756立方米，加之剩余蓄积中小规格材和枝丫材量。按现在市场价格估计，商品材700元/立方米，小规格材400元，枝丫材35元/层积立米，以上天然林产品总收入为560455元人工林按平均标准，其单棵活立木平均胸径为8厘米，公顷蓄积为、131.5立方米，按生产商品材计算，每公顷可产商品材105.2立方米，小规格材13立方米。依照市场价格计算售价为683200元。人工林与天然林收入相加，再除去初期投入及采育成本，经营者每年获利时57277.12元。相对于过去国有森工企业月人均收入300元的标准，其经济收益之显著可见一斑。据初步测算，如果流转8万公顷现有林，30年后约可收益72亿元；如果发展60万公顷民有林，30年后约可收益540亿，并且为国家和企业节省育林投入10亿元。可以看出，森林资源家庭承包经营将有力缓解森工企业围困的局面，提高职工现实收入，维新林区建设提供物质保障和财力支持。[9]3.2从长远角度考量生态效益国有林区防火、护林、造林等问题一直是