蒲城县城镇化发展的思路与对策研究

蒲城县城镇化发展的思路与对策研究前言城市作为经济和社会发展的主要载体，是伴随人类文明与进步而发展的，是一个社会文明程度的标志。因此，城镇化就成为经济发展和社会进步的必然趋势。一个地区要想实现现代化，城镇化是必经过程。法国著名的社会学者孟得拉斯在其《农民的终结》一书就明确指出:“二十亿农民站在工业文明的入口处这就是20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题。”孟得拉斯的预言虽然己经过去半个世纪，对当前我国的发展却同样具有指导意义。中国8亿农民正站在这个入口处，如何将这场前所未有的重大变革进行下去，如何顺利推动我国城镇化的进程，无疑将是社会和政府关注的重点，更是社会科学工作者不可推卸的责任。1城镇化发展的理论研究“城镇化”一词是我国学者进行国内研究的过程中由“城市化”拓展而来的。当然它的出现也晚于“城市化”，概始于上世纪末。有代表性的倡导者是辜胜阻。1991年在其发表的《非农化与镇化研究》中广泛使用并拓展了“城镇化”的概念，随着在后来研究中的不断使用一些研究成果的取得，“城镇化”这一概念逐渐被学界认可。1.1城镇化的基本概念1.1.1各学科对城镇化的界定城镇化一词源于英文的urbanization,其词头urban意为都市的、市镇的；其词尾ization由iz(e)+ation组成，表示行为的过程，意为“..…化”。城镇化一词的出现迄今为止己经有100多年的历史，时至今日，虽然学界对城镇化的研究日渐深入，但对于作为城镇化研究之基本出发点的城镇化概念的界定，却一直是众说纷纭，莫衷一是。从一般意义上讲，大多数学者普遍接受“城镇化是指农业剩余人口向非农业人口转化并集中于城镇的过程”这一说法。但不同学科的学者对城镇化的具体理解有所不同。人口学家所研究城镇化，主要是观察城镇人口数量的增加或减少的变化情况，城镇人口在总人口中比例的提高或下降，城镇人口规模的分布变化及其变动等；地理学家们注重城乡经济和人文关系的变化，并认为城镇是地域上各种活动的中枢，城镇化主要是由于社会生产力的发展而引起的农业剩余人口向城镇人口、农村居民点形式向城镇居民点形式转化的全过程；经济学家则通常从经济与城镇的关系出发，强调城镇化是从乡村经济向城镇经济的转化；我国《城市规划基本术语标准》1中把城镇化定义为人类生产和生活方式由乡村型向城镇型转化的历史过程，表现为乡村人口向城镇人口转化以及城镇不断发展和完善的过程。纵观各学科对城镇化的不同界定，大体可以归纳为以下几种:一是从城镇化的表现形式界定其内涵，其典型为人口城镇化论和空间城镇化论；二是从城镇化的目的来界定城镇化，如现代化论、城乡一体化论；三是从城镇化的内容来界定，如物质和精神的城镇化、质和量的城镇化。1.1.2本文对城镇化的定义总体来看，各种界定都是从各自的学科领域或根据研究需要而做出的解释，且都有其特定的理论基础，但都不全面。本文认为，科学的界定应该是对事物的原因、过程、结果、本质等诸方面因素进行综合考虑的基础上的简练概括，应该具有系统性、综合性和多门学科的适用性。在对城镇化做出界定之前，我们应该首先明确以下基本点：(1)城镇化是农村人口减少，城镇人口逐步增加及比重上升的过程。一国的城镇化水平主要是由城镇人口在总人口中所占比例来衡量的，同时这也是分析社会现代化过程的重要指标之一。农村剩余劳动力向城镇集中，走城镇化之路，是社会生产力和社会关系、人类精神世界和社会生活方式逐步迈向现代化的综合反映，是社会发展的必然趋势。当然，城镇化也并不仅仅是农村剩余劳动力向城镇的单向转移过程，它实质上是人口的多维流动的过程，在其发展到一定阶段以后，它既包括农村剩余劳动力向城镇的转移，同时也包括城镇人口向农村或郊区的逆流过程。(2)城镇化包括产业结构的变动过程。城镇化意味着农业在国民经济中所占的比重的逐步下降，第二、三产业所占比例的有序上升。同时，城镇化过程也对城镇和农村的产业结构调整提出了要求。首先，城镇的第二、三产业必须有较大发展，这样刁’可以吸收农村的剩余劳动力;其次，作为第一产业的农业，其内部也必须进行结构调整，适当发展技术强度较高的农业产业以满足同期城镇经济发展所需的劳动力供应。(3)城镇化不只是农村向城镇的单向转移，事实上它既包括城镇的成长，同时也包括农村的发展。城镇化是农村与城镇之间的一个多维互动过程，它既包括农村的剩余劳动力向城镇的流动，也包括城镇先进的生产力向农村的扩散、渗透和辐射。在城镇化过程中只单方面地强调农村的发展或是城镇的成长的观点，都是不妥的。(4)城镇化是一个连续不断的历史过程。说城镇化是一个连续不断的历史过程，主要有以下两个方面的原因:首先，城镇化是社会现代化的基本特征之一，社会现代化的连续不断性决定了没有一劳永逸的城镇化；其次，城镇化只是消除农业与城镇产业之间生产方式的差距，消除城乡差别，而并不是要消灭农村。人类的生产和发展离不开农业，农村和城镇在人类社会中都必将长期存在和发展下去。基于以上的认识，本文认为城镇化是随着社会生产力的发展和产业结构的不断调整，一方面，生产要素特别是人口由农村向城镇集中，城镇体系不断升级、城镇经济日趋现代化；另一方面农村的生产方式、生活方式逐渐与城镇接轨，并最终实现城乡一体化。1.2城镇化发展的现状1.2.1我国城镇化发展的水平建国以来特别是改革开放以后，我国城镇化水平随着经济地发展而不断提高。从1978年的17.92%上升到2007年的44.9%，年均提高0.93个百分点，城市数量从1978年的193个增加到2007年的655个，比1978年增加462个。2007年我国城市市辖区人口(不包括市辖县)200万以上城市个数达36个，比1978年增加26个；100万至200万人口城市达83个，增加64个。改革开放以来，我国小城镇发展呈现新局面。1978年全国建制镇2173个，2007年末达到19249个。2007年全国城镇人口达59379万人，城镇人口(居住在城镇地区半年及以上的人口)占总人口比重为44.9%，比1978年提高了27个百分点。这种与农村工业化的发展相伴生的小城镇发展打破了原城乡分割的格局。建国以来特别是改革开放以来，随着我国经济的持续快速增长和城镇化战略的实施，我国的城镇化水平不断提高。第一，城市数量和规模不断加大。首先，城市数量不断增长。我国三十年来城镇数量发展的变化，可分为三个阶段:第一阶段是较快发展阶段(1978-1983年)。1983年末我国城市数量达到289个，比1978年增加96个，增长49.7%，平均每年增加16个城市。第二阶段为快速增长阶段(1984-1991年)。1991年末我国共有城市479个，比1983年增加了190个，增长65.7%，平均每年增加23个。第三阶段为平稳发展阶段(1992-2007)。截止到2007年末，我国城市数量达到655个，比1992年增加176个，增长36.7%，平均每年增加11个。’第二，城市规模不断扩大。在城市个数增加的同时，城市规模也在不断地扩大中，其中大城市的数量增长更为迅速。2007年我国地级及以上城市(不包括市辖县)总人口达到37156万人，比1978年增长了1.2倍。2007年全国地级及以上城市(不包括市辖县)行政区域土地面积为62.2万平方公里，比1978年增长2.2倍，2其中建成区面积达到2.8万平方公里。详见下表:表一1978-2007年我国城市规模变动情况单位：个资料来源:《改革开放30年我国经济社会发展成就系列报告之七》。第三，小城镇建设快速发展。改革开放以来，我国小城镇的发展呈现出新的局面，小城镇数量迅速增长。1978年全国仅有建制镇2173个，且以县城关镇和工矿镇为主。到2007年末全国共有建制镇有19249个，比1978年增加了17076个。3新建的建制镇大多由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇。与农村工业化的发展相伴生的小城镇发展打破了原城乡分割的体制，推动了我国城镇化的发展。1.2.2我国城镇化发展的特点现阶段我国城镇化发展具有以下三个主要特点:第一个特点是农村内发型城镇化与城市拉动型城镇化同时并举。我们这里所说的农村内发型的城镇化，主要是指依靠农村内部非农产业的发展和从事非农产业的农村人口的集聚，从而形成新的城镇，使城镇数量不断增加、城镇人口逐渐增多的过程。在我国，农村内发型的城镇化以小城镇的发展为代表。在20世纪八十年代初期，我国农村兴起了大办乡镇工业的热潮。在苏南等地的农村，大量乡镇企业集中到当时的县城以下的建制镇和乡集镇，使这些镇成为农村一乡范围内的工业、服务业等非农产业的集中地和经济中心，从而形成了今天意义上的小城镇。这一过程在当时历史条件下的具有其客观的必然性和合理性。一方面原因是因为国家鼓励农民兴办非农产业，脱贫致富；另一方面则是由于城市改革还尚未完全启动，国家尚不允许大批农民进入城市，同时农村经济还十分薄弱，农民尚无能力进入城市投资兴业。在之后的发展中，小城镇日益显示出其带动农村经济、社会发展和促进城镇化的重要作用。1984年我国政府及时调整了建制镇的标准，一大批乡镇企业发达的乡集镇成为建制镇，进入城镇体系，镇的人口、用地规划都相应地提高了标准。从20世纪80年代末开始，随着我国改革开放的不断深入和对外开放步伐的逐渐加快，大量外资企业进入小城镇投资，小城镇的规模随之得到了进一步扩大。经济的不断发展为小城镇的建设提供了充足的资金，从90年代中期开始，在苏南等地兴起一轮被称为“造城运动”的小城镇建设热潮。1992年到1997年间，仅江苏省小城镇建设投资即达2119亿元。1998年中共十五届三中全会提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。至此，小城镇建设被正式纳入我国城镇化发展的总体规划。第二个特点是大中小城市全面发展。1999年，我国城镇人口共3.89亿人，当年共有667个城市，按城区非农产业人口进行分组，200万以上人口的有13个，100万一200万人的有24个，50万一100万的有49个，20万一50万人的有216个，20万人以下的有365个。若按200万人以上的特大城按平均500万人来计算，100万~200万人的城市以平均150万人计算，则1999年我国100万人口以上的大城市和特大城市共有人口约1亿人，占到城镇人口总数的1/4，占全国总人口的8%1。可以看出，此阶段我国大城市的人口集聚度相对并不高。随着我国城镇化水平的不断提高，城镇人口总数将得到不断增加，城镇人口规模也将不断扩大。我国政府始终把“大中小城市协调发展”作为城镇化的一个基本方针。这一方针包括以下几个方面的内容：①政府大力提倡发展县城和县城以下的小城镇，主要通过县城和小城镇实现农业剩余人口的城镇化，以分流农村人口流向城市、特别是大城市的压力。②积极发展中等城市。现阶段20万一100万人口的中等城市主要是省辖市城市人口规模要达到50万一100万，一部分县城也要发展成30万一50万人口的中等城市。③目前我国的人口在100万以上的大城市、特大城市主要是4个直辖市和省会城市。在过去较长时间内，我国政府实行了严格的控制大城市发展的方针。实践己经证明，这一方针存在一定的片面性。在今后的城镇化进程中，积极发展大城市，有重点地发展特大城市，也是我国政府的方针。一部分省辖市城市将要发展成100万人以上的大城市，一部分省会城市将发展成为200万人以上的特大城市，一部分有条件的区域中心城市还将发展成300万一500万人口，甚至更大规模的城市。第三个特点是积极、稳妥、有控制的农村人口向城镇的迁移。没有农村剩余劳动力向城镇的迁移，就没有城镇化。我国在1958年一1978年间曾实行过严格限制农村人口向城市迁移的户籍管理制度。1984年以来，政府已经逐步、有计划地对这套户籍制度进行改革。1984年，在当时低于市场价格的“商品粮”供应仍然是城镇居民享有的一项福利的情形下，政府允许农村人口“自理口粮”进入建制镇落户。80年代后期，特别是90年代以来，一方面城镇居民的市场经济取向的改革在各项就业、保障、福利制度等方面全