推动公共设施建设PPP模式对策研究以江苏省南通市为例

管理观察ManagementObserver总第598期第35期2015年12月中旬出版·16·PPP（PublicPrivatePartnerships）是一种公私伙伴关系，是指“政府公共部门与私营资本进行合作，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为私营部门带来利益”。在公共设施领域推动PPP模式应用，是落实党的十八届三中全会精神的重要举措，也是推进财政体制改革和政策创新的必然要求。PPP模式下，政府与社会资本合作进行公共设施建设运营，既能起到缓解地方财政资金紧张，稳定经济增长的目的，又能增加公共产品与服务供给，提高公共产品管理效率，同时为企业带来长期、稳定的收益，实现政府、企业、社会多方共赢。在经济下行与财政收入放缓压力之下，借鉴和吸收发达国家公共设施PPP模式建设经验，对我国经济与社会的发展具有重要意义。2015年初，南通市财政局出台了《南通市关于推进政府和社会资本合作模式有关事项的通知》（通财金〔2015〕4号），并印发了《关于建立南通市政府和社会资本合作（PPP）项目储备库的通知》（通财金〔2015〕5号）。通知指出：通过建立全南通范围内的PPP项目储备库的基础性工作，将政府负有管理服务责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目纳入项目库，为进一步拓宽政府融资渠道，积极推广应用PPP合作模式，吸引社会资本参与我市公共基础设施的建设和运营提供项目信息。同时，通知规定，市级和省、部级的PPP试点示范项目将从项目库中筛选。国家发展与改革委员会PPP项目库中江苏省项目共有107项，其中南通地区的项目共8个，项目总投资计划为85.48亿元，涵盖交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等领域。江苏省2015年度政府和社会资本合作（PPP）入库项目名单186项中，共有南通地区的项目21项。以上数据表明，南通在PPP项目库建设方面已经取得了一定的成效，筛选了一批优质项目争取更高平台的推介。以上信息表明，江苏省南通市在推进公共设施建设PPP模式方面已经开展了相应的基础性工作。但如何推动公共设施建设PPP模式的应用，还需结合我国以及南通的社会经济环境，分析影响当前PPP模式应用的障碍因素，采取相应的对策。在经济下行的压力下，从中央到地方各级政府都在积极开展PPP模式，但实际签约率很低，其根本原因在·17·政府治理与公共管理于地方政府什么项目都想做PPP，政府是从解决地方债务问题角度来考虑的，仅仅把PPP模式当成一种融资手段。而事实上，此次自上而下鼓励与推广的PPP模式，与以往的BT、代建、单一承包等模式最大的不同之处在于，增加了“运营”环节，突出运营管理的不可或缺性。所以，PPP模式不仅仅是融资建设，还是建设与运营的整体方案。在未来基础设施建设领域，运营管理环节将成为企业竞争的主战场。因此，地方政府应加强学习，理解PPP模式的内涵，在观念以及实际行动方面按照国务院及相关部委的政策做好工作。PPP项目的推动与落实涉及多个政府部门，其成功实施离不开财政部门与相应行业监管部门之间的良好合作。比如污水处理领域，当项目的成本靠收费不能弥补时，财政部门需要提供相应的补贴。但是，通常情况下，收费政策与补贴文件是分别制定出来的。一般来讲，负责定价的监管部门及公众是反对提价的，其认为应通过财政补贴弥补不足；而财政部门则可能认为应通过涨价来弥补收入不足。因此，如何让这些部门在PPP项目的开展上协调一致，需要地方政府牵头各个部门形成协调机制，设立相应机构。一方面，推动PPP模式的发展与应用，需要发挥专业咨询机构的力量。另一方面，由于PPP模式下合同关系的复杂性，需要工程技术、财务、法律、环保等多方面的专业知识，这就需要政府专门机构中拥有具备一定专业知识和能力的人才，在项目筛选甄别、采购招标、合同谈判等方面发挥作用。首先，地方政府在实施PPP项目的时候，应该做好充分准备，整理好思路，不能什么项目都推PPP，哪些项目适合开展PPP模式，哪些不适合，如何发展，要有一个清晰的思路。PPP是商业运作，包括委托运营、管理合同、BOT、特许经营，这些都是PPP的具体运作方式，需要根据不同项目的特点和需求选择不同的运作方式。其次，付费机制是PPP项目的核心内容，是政府和社会资本合作的基础，其所涉及的风险分配和收益回报方式，是政府和社会资本共同的关注核心，也是PPP项目合同中最为关键的条款。调研发现，社会资本方最关心的问题就是项目谁付费、盈利在哪里。所以，推动公共设施PPP模式应用还需优化项目方案，从付费机制与方式等多方面进行创新思考。PPP项目对社会投资方的综合能力要求比较高，如项目策划能力、融资能力、施工建设、运营管理等。PPP项目的重要特征之一“运营”，强调社会资本对公共设施项目全周期参与的重要性。在以往社会资本参与公共设施项目建设的模式中，不管是竞争性承包模式还是BT模式等，社会资本更多是聚焦于建设环节，而建成后的运营主要还是由政府行业主管部门负责落实。运营能力是最容易被忽视的，而运营能力恰恰是衡量一个社会资本是否适合参与PPP项目的关键。公共设施建设采用PPP模式，既是一种融资建设手段，又是一种建设运营模式的变革。推进和实施PPP模式，需要政府部门拥有具备大量的专业知识和技能的人才。发达国家和地区通行的做法是设立PPP促进中心，协助政府部门制定PPP框架政策、审查PPP项目质量、控制PPP项目风险等。2014年底，财政部成立政府和社会合作（PPP）中心，承担PPP工作的政策研究、咨询培训等工作。江苏省作为国家推广运用PPP模式试点的首批省份，目前已经设立省级PPP试点中心。常州市设立了政府牵头，财政、发改、规划、住建、交通、环保、卫生等职能部门参与的PPP试点项目协调领导小组，确定PPP发展目标、规划，做好PPP项目的审批；成立了由市财政局分管领导任主任，金融处、预算处、政府采购处、资产和债务管理处、经济建设处、绩效管理处等业务处室负责人为组员的PPP工作中心，负责PPP日常管理，做好PPP工作的规划指导、政策制定、宣传培训、项目筛选、合同管理、绩效评价等工作。无锡市成立了由财政、发改、住建等11家单位组成的市级PPP工作领导小组。建立市级跨部门的PPP机构，统筹协调发改、财政、住建、交通等部门，这样能够减少多头管理，提升PPP项目推进能力。·18·政府治理与公共管理PPP机构设立的目的是为建立公共项目公私合作良好的伙伴关系服务的，PPP机构应组织相关部门成员加强理论与政策学习。一是要系统学习PPP模式的概念、内涵，了解国内运用该模式建设的重大项目成功案例及其运营管理情况，结合省市有关产业规划和当地社会经济发展需要，分析推进PPP模式运用的有利因素和不利条件。二是要学习有关的PPP政策与制度，包括国务院以及财政部等相关部委和省级有关部门发布的一系列政策规定。通过深入学习，利用南通作为“较大的市”的地位，出台相应的地方性法规和扶持政策。2015年4月7日财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》核心要求之一，就是将地方政府在PPP项目实施中的股权投资、运营补贴、配套投入等所有支持责任均纳入中长期财政规划及分年度财政预算。因此有必要在理论与政策学习的基础上整理上级部门出台的关于PPP通知、办法、指引等政策文件，制定为地方性法规，从而构建适应PPP模式需要的政策环境，提高社会资本参与南通公共设施建设PPP模式的积极性，从法律上保障社会资本在PPP合同中的权益。对南通所有的入库PPP项目进行实地走访考察，优先选择收费定价机制透明、投资规模相对较大、价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定、有一定现金流的公共基础设施和公共服务领域重点项目。按照发达国家和地区发展经验，公共基础设施和公共服务设施建设在很大程度上需要采用PPP模式。项目能不能上、能不能干成，关键看PPP方案做得好不好，看能否把账算清楚、把投资回报算清楚，让社会资本觉得有利可图。要充分依托PPP咨询机构的人才和经验，提供投资方案设计、投资收益率、回报来源和支付方式等咨询服务，设计详细运作方案，起草合作协议。所选择的盈利型PPP项目，特别要在明确盈利模式上下功夫，让社会投资者看到希望。政府可给予社会资本以优先开发沿线土地的权利，例如沿线商业的开发，停车场的开发等；可将纯公共项目与营利性项目联合打包，保证社会资本有对盈利项目的运营能力，用营利性项目的收益现金流弥补纯公共项目的投入；可明确社会资本能通过延长价值链创建现金流，例如进行物业服务与收费、商业广告运营等。推动公共设施PPP模式建设改革作为一项综合工程，需要进行探索和实践，先行先试。依托国家和省级PPP试点项目平台，优选不同类型的PPP项目进行推介，形成示范方案和示范效应。通过示范项目建设，推动PPP的规范推行，从而打造可复制可推广的PPP模式。南通作为建筑强市，拥有特级施工总承包企业15家，一级企业184家。大型建筑施工企业不断拓展企业经营范围，一些企业已经逐步发展成综合性企业集团，具备勘察设计、项目咨询、施工管理等综合业务能力。PPP模式推出的主要背景之一是地方政府财政存量债务规模大，可用于公共基础设施的投资资金紧张。当前，我国正处于新型城镇化发展加速期，未来基础设施建设市场前景广阔，但随着时间推移，城乡二元化边界逐步减小，城市人口增速也将逐步放缓，基础设施建设预计在未来20～30年后将逐步缩减，即存量管理逐步取代新增建设。因此，南通建筑企业应抓住当前PPP建设模式下运营管理环节的发展机遇，积极培育运营管理能力，有序调整产业结构，健全产业链条，为保障企业持续发展提前奠定坚实基础。PPP模式下，建筑市场正在发生翻天覆地的变革，而建筑企业正面临前所未有的机遇与挑战。“由政府财政出资，委托设计单位设计，施工企业仅进行施工承包，行业主管部门运营养护的模式”将会减少。取而代之的是由企业集团提供从前期投融资、规划设计、施工建设到运营养护的全产业链服务。因此，建筑企业需要具备全产业链资源整合的能力，尤其是项目前期资本运作的能力。2013年度中国建筑业最具竞争力百强，南通市入选10家企业，入选企业总数居全国地级市第一位。因此，应通过引导南通建筑企业积极发挥中间纽带作用，充分利用自身资信优势以及作为项目实施主体的专业优势，不断深化与金融机构的合作，拥抱PPP项目市场，实现由房屋建筑施工主体向基础设施供应与服务商转型。包括大型建筑企业集团在内的地方社会资本要充分发挥自·19·政府治理与公共管理身的资源整合能力或技术管理优势，尽可能地提升项目运营管理水平。当然，在目前情况下，要求单个社会资本同时具备多种能力是不现实的。因而具有投资能力而运营能力不足的建筑企业资本可联合资本实力弱、但运营管理能力强的社会资本组成联合体来建设运营PPP项目。PPP模式一个重要内容就是融资，PPP融资应以社会资本为主，不依赖政府资本。但为解决融资难、融资贵的问题，一些地方政府进行了一些探索，由政府与社会资本出资设立了PPP基金，这种方式值得学习和借鉴。在当前起步阶段，政府引导基金对项目寻找社会资本和社会资本寻找项目具有双向推动作用。引导基金要坚持市场化运作，发挥专业化优势，控制好风险，切实起到“催化剂”作用。PPP模式建设引入社会资本缓解了政府的财政压力，但是基础设施项目的公益性依然需要维持。通过政府补贴方式，力求实现PPP项目社会效益最大化，为社会提供尽可能优质、充足的产品或服务。另一方面，目前PPP模式的不确定性和风险性成为影响PPP模式引入社会资本的主要因素，政府补贴能够降低社会资本所承担的风险，解决项目中可能存在的收益不足问题。对于以逐利为目标的社会资本而言，通过政府补贴这种方式将对其产生较好的激励作用，从而促进PPP项目效率的提高。比如福建省为了推动PPP，对PPP项目给予多项支持，采用包括直接奖励、融资增信、直接补贴等金融财政手段。总之，对于地方政府部门而言，必须认识到现在的基础设施和公共服务建设机制已经发生重大变化，国外发达国家和地区的PPP项目实践表明，PPP模式是解决建设融资与运营管理的有效途径。