新《预算法》视角下的财政管理改革

新《预算法》视角下的财政管理改革李文江2020/5/231镇江市财政局财会教育中心引言十八届三中全会将财税体制改革的重要性提升到一个前所未有的新高度，三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》专门用一个部分（５／１６）对深化财税体制改革作出部署。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心2《决定》明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心3引言“财税体制改革是全面深化改革的重点之一。”（在重大问题和重大举措的十一个中排在‘市场决定性作用’和‘社会主义基本经济制度’之后。）习近平在《决定》的说明中强调明中强调目录一、关于新《预算法》修订二、新法的六大突破三、落实新法的财政改革之路四、贯彻新法的几点建议2020/5/23镇江市财政局财会教育中心5（一）新法出台的艰难历程一、关于新《预算法》修订实施20年修法10年两度成立起草小组，历经三届人大，启动四次审议，在中国立法史上不多见！一、关于新《预算法》修订1995200420062007200920122014.42014.8预算法实施启动预算法修订实施人大起草修订草案一稿财政部提出把修法纳入第十一届全国人大立法计划财政部主导二次修法二审稿提交人大人大对修正草案三审人大通过预算法修正案一、关于新《预算法》修订新法共101条，与原法相比，保留了20条，修改了53条，新增28条。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心8二、新法的六大突破（一）新法首次从法律层面确立实施全口径预算1.实施全口径预算——四本预算政府的全部收入和支出都应当纳入预算。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动；2020/5/23镇江市财政局财会教育中心9预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算既可调入也可调出政府性基金预算和国有资本经营预算只可调出社会保险基金预算只可调入2020/5/23镇江市财政局财会教育中心102.预算编制要求地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。各级政府、各部门、各单位应当将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心11各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心123.一般公共预算的相关设置的规定各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的1%至3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心13各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心14（二）新法首次明确提出建立透明预算制度的要求1.细化政府预决算公开的内容：预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表。对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明2.扩大部门预决算公开的范围：各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心15强调：除涉及国家秘密的事项外应公开3.明确公开的时限：除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心16各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心17（三）新法首次提出要改进年度预算控制方式和建立跨年度预算平衡机制1.预算审核重点变化：根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：2020/5/23镇江市财政局财会教育中心18预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心192.建立跨年度预算平衡机制各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心203.实行中期财政规划管理研究编制三年滚动财政规划2020/5/23镇江市财政局财会教育中心21（四）新法首次使地方政府发债合法化1.地方政府债务管理改革思路：疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”2.改革的内容：允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：2020/5/23镇江市财政局财会教育中心22一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；2020/5/23镇江市财政局财会教育中心23四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心24（五）新法首次将建立规范、公平、公开的转移支付制度作为法定要求写进法律1.明确一般性转移支付以推进基本公共服务均等化为目标财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心252.重点规范专项转移支付按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心26（六）新法首次较为彻底地解决了“乱花钱不问责”之困——加强预算执行管理1.硬化预算约束，预算未安排的事项一律不得支出2020/5/23镇江市财政局财会教育中心272.加强财政结余结转资金的管理各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心283.完善国库现金管理国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心294.严格权责发生制的核算范围各级预算的收入和支出实行收付实现制。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心305.重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度共列举了19中类型的违法行为应承担的法律责任，如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心31三、落实新法的财政改革之路财政改革目标：完善立法明确事权改革税制稳定税负透明预算提高效率改革时间表2014、2015两年是关键2016年基本完成重点工作2020年各项改革基本到位三、落实新法的财政改革之路（一）预算制度改革（国发45号文）1、完善政府预算体系，积极推进预算公开2、改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制3、加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策4、优化财政支出结构，加强结转结余资金管理5、加强预算执行管理，提高财政支出绩效6、规范地方政府债务管理，防范化解财政风险7、规范理财行为，严肃财经纪律2020/5/23镇江市财政局财会教育中心331、完善政府预算体系，积极推进预算公开（1）完善政府预算体系①实施全口径预算②加大前三本预算的统筹力度③加强社会保险基金预算管理2020/5/23镇江市财政局财会教育中心34（2）健全预算标准体系完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。进一步完善政府收支分类体系，按经济分类编制部门预决算和政府预决算。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心35（3）积极推进预决算公开①细化政府预决算公开内容：逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。②扩大部门预决算公开范围：除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。③按经济分类公开政府预决算和部门预决算④加大“三公经费”公开力度：除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心362、改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制（1）实行中期财政规划管理强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心37（2）改进年度预算控制方式预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。经国务院批准，地方一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补，地方政府一般债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心38经国务院批准，地方政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务，地方政府专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心39（3）建立跨年度预算平衡机制市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。2020/5/23镇江市财政局财会教育中心403.加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策【