从行政和技术理性看全国空间规划体系的建构

从行政和技术理性看全国空间规划体系的建构董珂，徐颖摘要：我国空间规划体系的建构势在必行。从国际经验借鉴看，空间规划体系是包含法规、标准、规划等方面的完整制度；其目标和架构与国家发展的阶段性特征相匹配；各行政部门按保护地区和建设地区划分事权；各层级政府依据国家政体划分事权；法理基础是用途管制。由此提出建立健全我国空间规划体系的建议：目标和架构应服从于我国城镇化中后阶段的发展任务，即以人为核心的城镇化发展；应通过保护与建设地区规划间的博弈实现保护与发展相均衡；应与各层级政府事权相对应；应强化各层级规划间的刚性传递。关键词：空间规划体系政府事权用途管制多次博弈科斯定理1前言空间规划是国家社会经济发展到一定阶段，为有效调控社会、经济环境要素采取的空间政策工具，是对空间用途的管制和安排。空间规划是现代国家政府进行空间治理的核心手段，是政府调控和引导空间资源配置的基础。中央城镇化工作会议提出：要“建立空间规划体系”，实现“一张蓝图干到底”。自此，空间规划体系的建构成为政府和学界研究的热点。如何理解“空间规划体系”的目标和架构？如何理解“一张蓝图”的内涵？我们有必要从行政和技术理性的角度综合审视空间规划体系的建构策略。2国内空间规划的现状2.1空间上相互“重叠”，建设无所适从我国目前的空间规划涉及发改、住建、国土、环保等多个政府部门。各部门都从自己的角度、按照自己的逻辑1建立规划体系，导致规划庞杂、相互间矛盾频现。据中国城市规划学会不完全统计，目前经法律、法规授权编制的空间规划至少有83种。各种规划不衔接，1林坚、许超诣在《土地发展权、空间管制与规划协同》（《城市规划》，2014.1）一文中描述，城乡规划是“一书两证管建设”；土地规划是“三线两界保资源”；主体功能区规划是“政策区划管协调”；生态功能区划是“功能分区保本底”。同一地块上出现了不同要求的“多张蓝图”，导致建设无所适从。2.2空间上存在“漏洞”，管理不能全覆盖城乡规划管理仅局限在城市规划区，甚至“退缩”至中心城区内，对城市周边集体土地建设缺乏有效管控。以北京市为例，城镇建设用地1430平方公里，集体建设用地1539平方公里。2003-2011年，全市集体建设用地增速是城镇建设用地的两倍，而承载的农村户籍人口不到280万人，乡镇工业用地布局分散、地均产出低、资源环境影响严重。2.3层次上出现“断链”，上位规划不落地以城乡规划体系为例：全国城镇体系规划一直未获批准，顶层设计缺位；省域城镇体系规划与城市总体规划之间，城市总体规划与专项规划、详细规划之间的“刚性传递”不足。在城乡规划督察过程中发现，真正在规划建设许可核发后、由行政相对人发生的违法建设行为并不占多数，更多的是市、区（县）级政府违反总规强制性内容进行详细规划的编制。由于这种变相的违规行为，总规的实际管控作用被大大削弱。综合上述分析，我国当前空间规划问题的本质原因是：政府多个部门涉及空间规划事权，权力交叉重叠，导致空间规划管理能力被肢解；各层级政府的空间管理事权尚未清晰界定，导致各层级规划间的“刚性传递”难以落实。当然，空间规划在技术上也存在科学性不足的问题，因篇幅原因不再赘述。因此，我国亟待建立健全空间规划体系，通过顶层制度安排使其具备“战略引领”和“刚性约束”的决策能力，具备“横向协调”和“纵向贯通”的执行能力，具备“严格管控”和“动态应变”的适应能力。3国际经验借鉴通过对国外发达国家空间规划体系的研究，本文总结了以下五条值得借鉴的经验。3.1空间规划体系是包含法规、标准、规划等方面的完整制度健全的空间规划体系是一整套制度的集合，包含法律法规体系、规范标准体系以及各部门、各层次规划等等，同时需要层级健全的行政管理队伍和高质量的规划编制队伍的支撑。例如，德国有关空间规划建设的法律制度极为庞大和完善，以《空间秩序法》和《建设法典》两部法律为基础，并下延至各个层次的法规、条例，从而有效支撑了各层级法定规划的制定（图1）。图1德国空间规划体系示意图日本则以《国土综合开发法》、《国土利用计划法》为两部基本法，并与《都市计划法》、《农业振兴地域整备法》、《森林法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》五部专项法共同奠定了空间规划体系的法律基础（图2）。图2日本空间规划法规体系示意图3.2空间规划体系的目标和架构与国家发展的阶段性特征相匹配各国的社会经济发展阶段决定了空间规划的目标和主要内容，进而影响空间规划体系的架构。英国在1968年建立了结构规划和地方规划二级空间规划体系。针对加强区域空间管理和强化地方管理的需求，2004年颁布《规划与强制性购买法》，将国家政策导则简化为国家政策陈述，区域政策导则调整为区域空间战略，并强化了地方发展框架。日本的一次全国国土综合开发规划（以下简称全综）的背景是战后全国经济高速增长，规划策略是“据点式”开发，培育“增长极”；二全综面临的是区域过密过疏问题的深化，规划策略是新建中小城市和大规模启动工程建设项目；三全综面临的是经济低迷、环境公害等问题，规划策略是通过定居圈、田园城市圈构想振兴地方经济，改善人居环境；四全综面临的是以东京为代表的大城市病，规划策略是构筑多极分散型国土结构和交流网络；五全综处在城镇化基本完成、出现经济萧条、老龄化等问题的阶段，规划策略是促进区域自立与创造美丽的国土，提倡规划的“参与协作”；六全综面临的是人口负增长、老龄化问题，规划在空间结构上已基本没有变化，而更强调社会治理和公共服务的完善。为适应人口老龄化等新时代特点，日本在五全综之后，2005年通过《国土可持续利用法》，将传统的三级国土规划简化调整为二级。3.3各行政部门按保护地区和建设地区划分事权从国际经验看，没有国家用单一部门对空间规划进行统管。基本是将保护与建设地区作为两类管理对象，分别对应两类行政主管部门。德国的空间规划体系中将国土空间分为“密集型空间”和“乡村型空间”，在密集型空间中强调产业布局和环境保护，在乡村型空间中强调基础设施的建设。《建设法典》中使用了“规划权利区”的概念，以建设活动为基准对空间进行了分类——“建设规划地区、建成区与外围地区”，在外围地区的建设只能以特许的方式进行，除了农业、林业以及基础设施之外，其他建设活动均不予批准。这与我国“城市规划区”的概念比较类似。日本的空间规划体系中，国家层面的“国土综合开发规划”偏向于发展型规划，其任务是在国家经济计划、公共投资计划等的指导下，综合开发、利用、保护国土资源，合理调整产业布局，提高社会福利；“国土利用规划”偏向于管制型规划，其任务是从土地资源开发、利用、保护的角度，制定国土资源利用的基本方针、用地规模、功能布局和实施举措。3.4各层级政府依据国家政体划分事权各国基本都按“一级政府，一级事权，一级规划”的原则建立空间规划体系。具有典型性的空间层级是：国家级（体现战略性），区域级（体现衔接性）和地方级（体现操作性）。各空间层级的事权大小与国家政体紧密相关。日本属于中央集权的单一制国家，中央政府具有较大决策权，空间规划体系具有较强的垂直约束性。全国性的“国土综合开发规划”与“国土利用规划”都由国土交通省下设的国土厅规划局编制，其下级单位也分别编制区域的国土开发规划和国土利用规划；“城市地区”的规划建设主管部门是中央建设省的都市局及下级单位。其中，中央层级主要负责协调全国层面和区域层面的土地资源配置和基础设施建设，都道府县层级主要负责本区域内的区域规划、城市规划与建设、房地产开发与管理，区市町村层级主要负责本行政区域内的规划管理建设事项。美国是联邦制国家，规划管理更强调地方自治。联邦政府不制定统一的空间规划，主要任务是制定控制标准，提供激励政策；州政府具有用地规划权，县、市政府只有通过州政府授权才有土地规划和管理的职能。以俄勒冈州为例，州立法强制要求地方和区域政府合作，将规划权力上收。德国是地方分权型联邦制国家，同样强调地方自治。国家层面的联邦空间秩序规划比较粗略，主要确定全国国土空间协调发展原则和方向性、纲领性、总体性的愿景；州层面的州域发展规划确定了空间协调发展的原则和目标、居民点空间结构规划、开敞空间结构规划、基础设施规划建设等；地方发展框架则比较具体，包括预备性土地利用规划（土地利用类型、规模以及市政公共设施的规划）和强制性建设规划（地块用地性质、容积率、总建筑面积、配套建设等控制指标）。3.5空间规划体系的法理基础是用途管制国际经验表明，各层级规划应环环相扣、实现“刚性传递”，最终落实到用途管制，才能真正保证规划的实效性和权威性。对于中央集权的单一制国家，多层级规划体系强调自上而下的承接关系和约束性，从而保障空间管控要求得到逐层传递与细化落实。对于香港、新加坡等城市型地区的规划体系，尤为强调“全域总体规划——地块开发图则”作为综合技术平台的统筹管控作用，配合行政许可与规划监管，在城市发展目标的制定到建设行为的许可全过程中，一以贯之地实现全方位的指导与管控。4建立健全我国空间规划体系的建议总结和借鉴国际经验，本文提出建立健全我国空间规划体系的建议。4.1空间规划体系的目标和架构应服从于我国城镇化中后阶段的发展任务中国的城镇化率从1995年的29.04%增长到2014年的54.8%，19年间年均提高1.37个百分点；而2030年的预测值大多在65%-70%之间，即未来16年年均提高值为0.66-0.96个百分点，相当于前19年的0.5-0.7倍。因此，2015~2030年可以概括为我国城镇化快速发展的中后阶段，这个阶段与前37年的城镇化发展有着显著不同。体现在：发展速度从高速转为中速，城际分化更加明显；发展方式从数量增长为主转向质量提升和结构优化为主；发展动力从单纯依靠工业化转向更加多元和特色化。22中国城市规划设计研究院.《当前我国城市发展阶段判识和趋势展望》研究报告.但是，应当认识到，到2030年我国城市人口还将增加约2.7亿，即每年新增近1600万人，因此，城镇新增建设的总量依然巨大；过去37年粗放式发展积累的问题需要在未来解决，过去在公共和基础设施建设方面的“欠账”需要在未来弥补，因此，城镇发展质量提升和结构优化的需求更强。同时，应当认识到，城市是实现“两个百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的主要空间载体，能否将城市建设成为宜居宜业的美丽家园和承载文明积淀与创新动力的文化宝库，将很大程度上决定着我国复兴大业的成败。总的来看，我国当前建构空间规划体系的目标与发达国家城镇化后期的目标有所不同，以人为核心的城镇化发展仍然是本阶段的主要任务和动力源泉。但与以往不同的是，未来城镇发展应实现“量的增长”和“质的提升”并举，应该在明确生态环境底线的前提下，实现新型城镇化，即“五位一体”的、兼顾发展和保护、兼顾近期和长远的城镇化。这个阶段的空间规划体系，既不应延续过去以发展为主导，侵害自然、人文资源的扩张型发展模式；也不应简单照搬国外发达国家在城镇化后期的规划方式，过早框定城镇发展的永久边界（因自然资源紧约束而限制增长的城镇除外）。规划思路应当在汇总各方面“保护性空间要素”之后，综合分析区域经济流向、产业集聚特征和公共服务规律等“发展性空间要素”，确定城镇发展的主导方向和阶段性开发边界。需要特别强调的是，空间规划体系的技术思路绝不仅仅是“保护性要素”叠加的“生态底线思维”，更需要在此基础上的、以人的需求和城镇发展为核心的“社会公平思维”和“经济竞争思维”，如果偏颇一方则必然导致空间规划体系无法满足未来城镇化发展的需要。4.2空间规划体系应通过保护与建设地区规划间的博弈实现保护与发展相均衡“一张蓝图”的本质含义是“一个空间规划体系”，它的顶层是“统筹决策”，不是“多头决策”，它的下延是“空间满覆盖且事权不重叠”的分工体系。以一个综合部门、一个综合规划统合多个部门、多个专项规划的思路从理论角度具有一定的合理性，似乎能解决目前“九龙治水”的混乱局面。但是从政府行政职能设置的角度来看，又存在着“硬伤”，这是因为：空间规划是一项责任极为艰巨、利益极为重大的行政职能，如果高度集中于一个政府部门而缺乏监督和制衡，必然导致部门权力过大，“寻租”现象也难以避