水利工程建设项目常见问题及典型案例分析(2013)

水利工程建设项目常见问题及典型案例分析水利部稽察专家、安全生产专家刘月才[e-mail]水利工程建设项目自1998年开始全面实施基本建设三项制度以来，对规范建设管理行为，消除和预防工程质量安全隐患，提高工程建设管理水平，保证“工程安全、资金安全、干部安全和生产安全”发挥了重要作用。2011年1月29日，中央发布一号文件《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》包括八个部分：一、新形势下水利的战略定位；二、水利改革发展的指导思想、目标任务和基本原则；三、突出加强农田水利等薄弱环节建设；四、全面加快水利基础设施建设；五、建立水利投入稳定增长机制；六、实行最严格的水资源管理制度；七、不断创新水利发展体制机制；八、切实加强对水利工作的领导。2013年1月，水利部印发《贯彻质量发展纲要提升水利工程质量的实施意见》，提出牢固树立质量第一、安全为先的理念，进一步强化质量意识，完善管理机制，落实主体责任，加强政府监督，全面提升水利建设质量管理工作能力和水平，确保水利工程质量、安全和效益，为促进经济社会又好又快发展提供强有力的水利支撑和保障。2013年4月3日，水利部发出关于开展2013年水利工程质量管理年活动的通知，活动主题为“贯彻质量发展纲要，提升行业质量意识”。2013年4月10日，水利部召开全国水利工程质量管理工作视频会议，水利部部长陈雷出席会议并讲话，他强调，水利工程质量管理工作事关人民群众生命财产安全，事关经济社会发展大局，要坚持“百年大计、质量第一”不动摇，以更加负责的态度、更加有力的举措、更加严谨的作风、更加扎实的工作，推动水利工程质量管理再上新的台阶，为加快水利改革发展作出新的贡献，水利建设百年大计，工程质量是生命线。水利部历来高度重视工程质量，通过改革体制机制、创新建管模式、完善规章制度、强化监督检查，水利工程质量总体趋好。提出八项要求：第一，准确把握质量管理要求。第二，科学制定质量管理目标。第三，认真落实质量管理责任。第四，严格工程质量过程控制。第五，切实加强政府监督管理。第六，全面夯实质量管理基础。第七，创新水利建设管理体制。第八，健全水利建设诚信体系。第一章水利工程建设项目质量检查的重点第二章水利工程建设项目常见问题及法规适用第三章水利工程建设项目典型案例分析工程质量与安全检查的主要内容分为两部分，即工程质量行为检查和工程实体质量检查。工程质量行为的检查又可以分为两大类:一类是检查是否符合国家和行业法律、法规要求的行为，如质量管理体制、参建单位资质、机构设置、人员素质、规章制度等；另一类检查是否符合施工规范、质量评定与验收规程所规定的行为，如施工操作要求、质量检验与评定要求、验收程序等。工程实体质量的检查是依据工程建设合同和相关规范规程技术标准对施工过程中产生的一系列工程质量结果进行的检查。一、工程质量管理体制工程质量管理体制检查的重点应放在质量管理体制是否健全，工程施工质量是否得到有效控制。1、检查项目法人是否建立质量管理部门，制定质量管理制度，办理质量监督手续，组织技术交底及工程验收等，按照规定进行工程质量事故处理等；2、检查施工单位是否按批准的设计进行施工，应将施工实际情况与相关设计资料进行对比研究；3、检查监理机构是否按照监理规范和合同约定对工程质量有效控制，监理机构的抽检资料、旁站监理及巡查记录、其它监理文件是否完整、规范；4、检查质量监督机构履行职责情况，是否按规定确认工程项目划分、是否有监督检查记录等。二、工程质量检验与质量评定情况1、检查单元（工序）工程、分部工程、单位工程的项目划分与质量评定是否满足相关规程规范的要求；2、检查工程质量检测资料、质量事故及缺陷处理记录，以及质量监督机构的质量监督报告；3、核查工程质量评定结果是否与工程实体质量一致。三、工程验收情况1、各单位提供的工作报告是否齐全、规范；2、检查工程验收资料是否真实、完整；3、工程验收鉴定书内容是否齐全、签字完整。四、工程实体质量的检查工程实体质量检查应以保证工程安全为重点，特别关注工程关键部位和重要隐蔽工程的实体质量的检查。如穿坝构筑物、高速水流区、重要承重结构、重要复杂表面结构、防渗反滤部位、重要焊缝、机械间隙、安装水平度和平整度、电气参数等。检查工程外观有无明显质量缺陷。（一）堤防工程和土石方工程1、土方填筑工程，重点稽察土方填筑质量，尤其是土石结合部的土料填筑质量，采用的土料、填筑方式、碾压工艺、压实质量是否满足设计和施工规范的要求。2、土石结合部的填筑质量，在建工程，要检查施工操作和质量检验是否符合规范要求；已建成的工程，项目法人要委托质量监督机构授权的检测机构对土石结合部填筑质量进行检测。3、石方工程和反滤料铺设，重点检查填筑或砌筑工程质量是否满足安全和功能的要求，采用的石料物理力学指标、砌筑工艺、砌筑质量是否符合设计和施工规范的要求。关键部位的砌筑及反滤层铺设质量，在检查期间项目法人应安排进行现场检测。（二）混凝土工程1、进场的砂、石、水泥、钢筋等材料是否符合要求；2、钢筋制安、模板制安以及混凝土拌合、浇筑、振捣、养护等施工工序质量是否符合施工规范的规定；3、混凝土强度、抗渗、抗冻等指标和构造物外观尺寸是否满足设计要求。对已经建成的混凝土建筑物的关键部位，检查期间应安排采用回弹仪进行现场检测，发现问题应钻取试样进行抗压强度等检测。对混凝土裂缝要详加检查分析。（三）地基处理与基础工程1、地基开挖处理及检测是否符合设计要求；2、桩基的承载力和桩身质量以及复合地基的承载力是否满足设计要求；3、混凝土防渗墙各段板块间的结合情况和防渗试验是否满足设计要求。特别要注意注水、压水试验数量、操作程序、试验结果是否满足设计和规范要求，如有条件可进行现场试验。（四）金属结构与启闭设备安装1、闸门、钢管类：重点检查外观是否有变形、裂纹、锈蚀情况；闸门运行是否顺畅，是否漏水。2、启闭机械类：重点检查设备运转是否正常；高度指示仪、荷载限制仪是否显示准确；制动器是否运行正常；减速箱、油箱、液压缸是否漏油、渗油；机架是否有变形、裂纹；螺栓是否松动；钢丝绳缠绕是否正常。观察发现的严重问题应安排专项检测、试验。（五）机械电气与设备安装1、对运行设备的外观检查主要是查看设备运行发热状况、稳定性（震动和噪声），有无异味，有无不正常的介质跑、冒、滴、漏，有无电气设备异常放电。观察发现的严重问题应安排专项检测、试验。2、对备用设备和检修设备，有条件时应要求备用设备进行空载或短时带负荷运行，查看设备运行状况。第一章水利工程建设项目质量检查的重点第二章水利工程建设项目常见问题及法规适用第三章水利工程建设项目典型案例分析对于水利工程建设项目稽察中发现的问题，要做到“事实清楚、证据充分、定性准确、法规适用”。“事实清楚”：就是查明问题的责任主体，发生问题的时间、部位，问题的程度（定性、定量），发生问题的原因及其危害性。“证据充分”：就是掌握的有效证据（复印件、影像资料、记录签字）足以充分证明以上问题的存在。“定性准确”：就是对问题的性质依法依规做出准确结论。“法规适用”：引用的法律、法规、规章、技术标准针对性强，应用范围适合。一、项目法人责任制1、项目建设中未组建项目法人或项目法人组建不规范。主要表现为：（1）工程建设项目没有组建项目法人。不符合国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发[1999]16号）一（二）的规定；（2）责任主体不清，批复文中未明确项目法人地位与职责。不符合《国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》（国发[2000]20号）一（三）的规定。（3）未任命法人代表、未明确技术负责人。不符合国发[2000]20号）一（二）的规定。（4）大中型项目未立项或报批的整体建设项目组建项目法人，或水行政主管部门为项目法人单位，不符合水利部《关于在建水利工程实行项目法人责任制整改工作的通知》(建管综[1999]3号)二的规定。2、项目法人管理制度不完善主要表现为：缺少主要方面管理制度；以职责替代制度或以制度替代职责。不符合水利部《印发关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见的通知》（水建管[2001]74号）一（二）的规定。3、项目法人职责履行不到位（1）未成立安全管理机构，未制订安全生产管理办法。不符合《中华人民共和国安全生产法》（主席令第70号）第四条的规定。（2）未编报在建工程度汛方案和超标准洪水应急预案。不符合水利部水建管〔2001〕74号一（三）和《关于切实做好病险水库除险加固工作的通知》（水建管[2004]68号）七的规定。（3）资料收集、整理、汇编工作滞后，有的资料真实性存在疑问。不符合水利部《水利基本建设项目（工程）档案资料管理规定》（水办[1997]275号）第六条和水利部《关于加强水利基本建设项目档案工作的通知》（水办[1999]413号）三的规定。（4）工期、质量、资金和安全生产及施工现场等管理措施不到位。不符合水利部水建管[2001]74号）一（三）的规定。二、招标投标制1、履行报批手续不完备（1）采取公开、邀请招标方式的项目，或因单项投资不足公开招标规模标准，项目法人在委托施工、监理等单位之前，未履行核准或批准手续。不符合《工程建设项目施工招标投标办法》（国家计委、水利部等7部委令第30号）第十条和第十一条的规定。（2）投标人少于三家的，未按规定重新招标或履行委托的报批手续。不符合《水利工程建设项目招标投标管理规定》（水利部令第14号）第十八条和《工程建设项目施工招标投标办法》（国家计委、水利部等七部委令第30号）第三十八条的规定。2、评标工作不符合有关规定评标工作走过场。有的评标委员会的评标速度之快极为惊人，仅用半天或一天的时间，接二连三评出几个甚至十多个标段，打捆评标办法流于形式，其评标质量没有保证。不符合《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家计委、水利部等七部委令第12号）第四章的规定；仍以招标人确定的标底或某一上、下限作为废标依据。不符合《工程建设项目施工招标投标办法》（国家计委、水利部等七部委令第30号）第五十五条的规定。3、提交有关报告不规范（1)评标委员会评标后没有出具评标报告或以评标推荐表替代之。不符合《工程建设项目施工招标投标办法》（国家计委、水利部等七部委令第30号）第五十六条和《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家计委、水利部等七部委令第12号）第四十二条的规定。（2）评标委员或者部分评标委员没有在评标报告上签名。不符合《工程建设项目施工招标投标办法》（2003年3月8日，国家计委、水利部等七部委令第30号）第五十六条的规定。（3)项目法人没有适时向上级主管部门提交招标投标情况工作总结。不符合《工程建设项目施工招标投标办法》（国家计委、水利部等七部委令第30号）第六十五条的规定。此外，招标过程中还存在：资质预审把关不严，投标人资质低于招标公告规定的资质要求；同一项目未全部实行招标;未采用已颁发水利水电标准施工招标文件；招标文件中未载明评标标准和评标办法；招标文件中含有不合理的限制和排斥及歧视潜在投标人条款；公开招标的招标公告未在国家发改委规定媒介发布；评标委员会的人数、专家比例不符合规定要求，专家未从省水行政主管部门管理的专家库中随机抽取；有关行政主管部门未对招标活动实行监督等问题。三、建设监理制1、组建监理机构不规范（1）监理人员偏少、专业单一和层次不清的问题。不符合《水利工程建设监理规定》（水利部令第28号）第十一条的规定。（2）监理机构没有任命总监理工程师。不符合《水利工程建设建监理规定》（水利部令第28号）第十二条的规定。（3）总监理工程师或监理工程师同时兼任两个以上建设工地的监理任务。个别地方甚至出现一个监理机构同时承担多处项目建设监理任务的现象。不符合《水利工程建设监理规定》（水利部令第28号）第十条的规定和《水利工程建设项目施工监理规范》（SL