第二章 行政职能 20110818

第二章行政职能主讲王娜第二章行政职能第一节行政职能概念及由来第二节行政职能体系第三节关于行政职能的争论第四节我国行政职能转变第一节行政职能概念及由来政府应该做什么怎么做发挥什么作用第一节行政职能概念及由来行政职能又称公共行政职能，在某种条件下亦称政府职能，是指具有公共行政权的国家机关和社会公共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时所负有的职责和发挥的功能。第一节行政职能概念及由来行政职能政府要管什么、怎么管、发挥什么作用行政职能是立法职能、司法职能的对称，是我国公共职能之一。第一节行政职能概念及由来行政职能与国家产生相联系行政职能与公共行政目的相联系行政职能与公共政策相联系行政职能与制度创新相联系第一节行政职能概念及由来前资本主义的行政职能奴隶制国家镇压职能军事保卫职能第一节行政职能概念及由来前资本主义的行政职能封建制国家代表阶级利益、维护专政统治；兼有社会管理职能。第一节行政职能概念及由来自由资本主义时期亚当·斯密“守夜人”第一节行政职能概念及由来垄断资本主义时期罗斯福罗斯福“新政”第一节行政职能概念及由来当代资本主义时期行政职能扩大保持社会稳定的调节职能趋于加强政府宏观调控、综合协调职能强化与行政职能社会化同步进行第一节行政职能概念及由来从国际社会关于进步的指标体系看政府职能时间指标名称内容标准政府职能二战以前军事力量武器与常备军数量与杀伤力发展军事力量二战以后GNP/人经济实力美元发展经济目前PPP下的GDP/人生活水平美元/人发展经济/兼顾公平近期走势HDI/EDP/GPI/CI/其他新指标体系生活质量人均预期寿命/识字率/GDP环境保护/可持续发展/人的发展注：GNP，国民生产总值；GDP，国内生产总值；PPP，购买力平价；HDI，人文综合发展指数；EDP，计入环境指标的发展指数；GPI，真实发展指数；CI，腐败指数。第一节行政职能概念及由来从不同的经济体制看政府职能经济体制类型发展动力政府与社会（企业）的关系政府职能履行职能的方式计划经济政府行政命令政企不分/政社合一/社会未分化直接、微观干预社会经济的一切事务计划、命令变革时期行政命令/利益驱动政府主导/社会参与开始退出竞争性领域多种手段并用：经济、法律、行政市场经济利益驱动/社会自主社会主导/政府政策规范/社会高度分化退出竞争性领域，尝试退出部分非竞争性领域/公共产品制定政策（法律）第一节行政职能概念及由来从竞争性领域与非竞争性领域的划分看政府职能领域类型主要内容政府职能变化趋势非竞争性公共物品国防、外交、公园、道路、路灯、气象台、航标、环境保护、公安等提供，积极参与部分由社会提供半竞争性准公共物品教育、公共卫生、文学艺术、体育、公交、科技、邮政等主要参与基础性领域更多的社会参与，包括基础性领域竞争性私人物品一切营利性的生产、销售及劳务不参与——第一节行政职能概念及由来行政职能的特点执行性多样性动态性第二节行政职能体系行政管理基本职能政治职能经济职能文化职能社会职能第二节行政职能体系政治职能专政民主通过国防、外交、公安、监察、安全、保密等机关来具体实施第二节行政职能体系第二节行政职能体系专政防范和打击敌对势力和反社会分子。加强国家军事管理、外交及对外事务管理，防御外敌的侵略和颠覆，维护国家独立和主权，保卫公民合法权益和生命安全，维护世界和平。政治各种违法犯罪分子，维护正常政治秩序、经济秩序、社会秩序。第二节行政职能体系第二节行政职能体系民主健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、决策、管理、监督，保障人们的知情权、参与权、表达权、监督权。提高政府活动的公开性、民主性、不断扩大政府同群众联系的渠道，提高公民参政意识，完善公民参政议政机制等。第二节行政职能体系经济职能社会经济管理职能国有资产管理职能第二节行政职能体系社会经济管理职能对社会经济建设进行统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和监察监督。第二节行政职能体系国有资产管理职能管理国家投入各类企业的国有资产，负责拟定相应的管理法规和制度，并对国有企业资产的保值增值进行监督检查。第二节行政职能体系文化职能指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理，是建设高度发达的社会主义精神文明所必须的。第二节行政职能体系文化职能制定教育、科学文化事业的发展战略和规划，并负责具体实施颁布教育、科学文化事业的发展政策、法令和规定指导、监督、协调各地区各部门对教育、科学文化事业发展的关系，统筹城乡、区域文化协调发展有领导有秩序地足部开展教育、科学文化体制的改革采取切实措施提高全民思想道德水平，促进政治文明建设激发全民族文化创造活力，提高国家文化软实力第二节行政职能体系社会职能主要指为社会提供各种服务和搞好社会保障，搞好诸如环境保护、医疗卫生、城市规划、旅游娱乐以及建立健全养老保险制度和待业保险制度。第二节行政职能体系社会职能制定社会保障的有关法律制度，完善社会保障体系，维护纳税人的合法权益筹集、管理和发放社会保障基金创办各种社会公益服务事业第二节行政职能体系社会职能大力开展对环境污染的整理，加强生态环境保护控制人口增长，使之保持适度状态加强社区建设，提高人民群众和社会组织的自我服务和自我管理能力第二节行政职能体系行政管理运行职能决策职能组织职能协调职能控制职能第二节行政职能体系决策职能行政机关根据客观实际资料，确定行政目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法等。越往高层，战略性决策越多；越往基层，执行性决策越多。行政管理过程的首要职能第二节行政职能体系组织职能建立行政组织机构，确定职位、职责和职权，协调相互关系，将组织内部各个要素连结成有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用。机构设置、编制管理职权划分、人员选拔、调配、培训、考核对具体行政工作的指挥、监督第二节行政职能体系协调职能协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系协调时各项行政管理间的关系协调行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系第二节行政职能体系控制职能确立控制标准，使之具有客观性、完整性、具体性、可操作性；获取偏差信息，把握偏差变化趋势；采取具体控制措施；对控制过程实施有效监督。第三节关于行政职能的争论国家与社会的关系（涉及政治职能）政府与市场的关系（涉及经济职能）公平与效率的关系（涉及社会职能）第三节关于行政职能的争论国家与社会的关系（涉及政治职能）精英政治盛行、公共支出增长社会正义第三节关于行政职能的争论精英政治盛行社会的极少数卓越分子及其组合的集团，承担起了领导社会前进的责任，并因此实际享有和运用广泛的国家权力。少数人统治多数人第三节关于行政职能的争论瓦格纳定律（政府活动扩展法则/公共支出膨胀法则）随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。部分国家政府公共支出占GNP比率对照表（%）年份国家1965197019801986瑞典——43.7261.9564.90法国——44.4546.9952.85德国36.9438.9948.7747.18英国35.8639.5445.2346.02美国27.8332.2034.0737.16日本19.0519.1032.0933.03第三节关于行政职能的争论恩格尔定律随着家庭收入的增加，食物在家庭总支出中所占的比重逐渐减少公共产品扩张公共支出日益扩大第三节关于行政职能的争论社会正义正义的对象是分配公民的基本权利和义务，划分社会利益和社会负担的制度结构。正义应当成为评价社会制度的首要道德标准和基本价值尺度。通过行政组织重构实现政府的公共目的第三节关于行政职能的争论政府与市场的关系（涉及经济职能）斯密：自由资本主义经济理论凯恩斯：“凯恩斯时代”新自由主义经济理论第三节关于行政职能的争论斯密认为不断增加国民财富的最佳途径是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场。“守夜人”“管的最少的政府是最好的政府”第三节关于行政职能的争论凯恩斯市场经济存在缺陷，主要表现为在放任自由的经济条件下，由于有效需求不足，失业不可避免国家调节和干预经济生活，指导社会消费倾向实行积极的公共财政和金融政策，影响有效需求和社会总就业水平举债支出，提高有效需求，增加总就业量第三节关于行政职能的争论新自由主义经济理论只有市场可以对资源进行有效的配置政府解决市场缺陷的唯一正确途径是进一步明细产权，不是进行政府干预必须强调价值判断和伦理规范的重要性第三节关于行政职能的争论“市场失灵”主张实行政府干预“政府失灵”主张实行市场经济1.个人的价值观和自由与社会功利和原则存在矛盾2.完全竞争假定在现实经济运行中由于存在独占、垄断等问题未得到充分解决3.一般经济均衡不适用于某些领域4.帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现5.信息存在不完备性6.资源不能得到充分利用7.社会资源配置产生偏离8.市场不会自动供给公共产品1.政府效率低下和政府官员冷漠；2.政府难以做到绝对的公平；3.政府官员不会因为承担公共责任而产生道德优势，同样也会犯错误4.政府行为有时失序或失控，对政府违约行为的惩罚出现空置现象；5.政府的垄断性导致效率低、机构膨胀等消极现象；6.“逃避错误”，导致短视、惰性、缺乏创新精神等；7.以牺牲一部分人利益为代价的“多数人原则”不能保证选举体系的选举效率，不能代表每个人利益。第三节关于行政职能的争论需要市场需要政府干预如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡第三节关于行政职能的争论公平与效率的关系（涉及社会职能）这种关系也可以理解为个人利益与公共利益、经济增长与大众福利、政府的经济职能与社会职能的关系。公平：社会成员机会或收入的均等化，以及社会权力的平等化效率：指资源的合理、有效配置经济蛋糕的大小如何分割这块蛋糕第三节关于行政职能的争论效率优先论公平优先论效率与公平平衡论第三节关于行政职能的争论效率优先论效率是个人勤奋工作的结果，反映个人努力的程度勤奋的人理应占有更多的资源，获得更多的报酬没有个人权利没有个人自由没有市场竞争没有效率第三节关于行政职能的争论公平优先论市场竞争个人收入两极分化，形成竞争优势、劣势严重破坏“社会均等”的原则权力的不平等社会化差距扩大、深刻制度危机第三节关于行政职能的争论效率与公平平衡论（效率与公平最优交替论）以最小的公平代价换取最大的效率结果同时建立以利润为目标的私有经济和以社会化福利为目标的公共经济，进而在“混合经济”的基础上建立一种兼顾公平与效率、结果均等与机会均等的制度，借以在保持以“自利”为导向的效率的同时，通过政府对社会收入再分配的有效的宏观调节，维护基本的社会公平。第四节我国行政职能转变我国行政职能转变的必然性、必要性我国行政职能转变的基本内容第四节我国行政职能转变我国行政职能转变的必然性、必要性政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然需求政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要政府职能转变是机构改革的重要前提和基础第四节我国行政职能转变我国行政职能转变的基本内容职能重心的转变职能关系的理顺职能方式的转变第四节我国行政职能转变职能关系的理顺理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系理顺政企关系理顺政府与市场的关系理顺政府与社会的关系理顺政府内部各职能部门的关系第四节我国行政职能转变职能方式的转变由运用行政手段为主转为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主“越位”、“错位”、“缺位”↓“适位”案例分析郑州“馒头风波”郑州人爱吃馒头，为了让群众能吃上所谓放心馒头，郑州市区两级政府分别成立了“馒头办”。2001年3月14日下午，郑