【行业分析】地方政府创新案例

【“地方政府创新案例”讲稿】公共服务创新：政府与GONGO培育和发展SHO案例分析——重庆市北碚区计生委公共服务分权拓展模式【案例背景】：随着计划生育政策在我国的实施，独生子女死亡对家庭造成的伤害问题逐步突现出来。据估计，全国农村就累计约有30万户的独生子女死亡家庭。独生子女死亡给家庭带来的不仅仅是劳动力缺失、养老保障等问题，更多的是对丧子父母近乎毁灭性的精神打击。在这样的背景下，一些自助组织（SHO）应运而生，在丧子户的精神抚慰方面发挥了重要的作用，重庆市北碚区的“真情互动联谊会”就是其中一例。早在2003年，重庆市北碚区人口和计划生育委员会(计生委)、计划生育协会(计生协)、妇联和团委在“母亲节”召开全区关爱特殊母亲(中年丧子母亲)座谈会，向为国家计划生育政策做出贡献的母亲们表达了国家和社会的慰问。这次的聚会后，区计生协将区内中年丧子(女)家庭登记造册，建立联络小组，鼓励她们自主开展精神互助活动。本来就存在情感交流的巨大需求，又在政府和计生协的大力推动下，这些特殊母亲们很快自主联系起来,并开展一些文娱活动。【案例简介】：2005年，利用中国人口福利基金会开展“60岁以下农村独生子女特困家庭抚助行动项目”的契机，在特殊母亲们的积极要求和计生委、计生协的共同努力下，北碚区“计划生育家庭真情互动联谊会”成立。区计生协将联谊会作为自己的二级协会，使其具有合法性。由计生协秘书长担任联谊会会长，副会长则由中年丧子(女)户的积极分子担任，管理组织日常的运作。至2006年9月底，“真情互动联谊会”的会员已达到134户近250人，均为中年丧子的夫妻。联谊会的自主性较强，活动开展和组织的运作基本是由丧子家庭的成员来自主决定，体现了自助组织（SHO）独立运作的特点。联谊会定位在“联系计划生育中年丧子家庭的桥梁和纽带”，以“敞开你的心扉、诉说你的烦恼、沟通你的心灵”为口号，互相抚慰，携手树立积极向前的生活态度，共同回归主流生活。联谊会开展的活动主要有各种文娱活动、新老会员倾诉、心理医生定期的心理咨询等，目的都是为那些有着共同遭遇的计划生育家庭提供一个缓解心灵悲痛和精神压力、相互交流抚慰的平台，帮助她们度过难关。【案例分析】：在“联谊会”发展的案例中，政府的角色主要是通过间接引导的模式实现的，即计生部门通过计生协和人口福利基金会对联谊会进行支持。因此，政府如何对“联谊会”进行合理而适可且到位的监督就显得格外关键。政府对自助组织（SHO）的引导内容我们可以借鉴“非政府组织培育与发展的四维政策模型理论”，即政府通过政治资本、经济资本、人力资本、社会资本的支持来培育和发展自助组织。首先，政府通过让度发展空间的政策增进自助组织（SHO）的政治资本。发展空间的政策是指政府通过政策、法规等给予自助组织生存的合法性。其次，政府通过资金支持的政策增进自助组织的经济资本。资金支持的政策是指政府给予自助组织资金方面的支持，可以包括直接和间接的方式。直接的方式主要是政府对自助组织进行财政经费支持，间接的方式主要是对自助组织的减免税政策、接受捐赠的政策等。再次，政府通过人才政策增进自助组织的人力资本。人才支持政策是指政府对自助组织员工与志愿者采取的支持性政策，主要是对员工、志愿者的培训。最后，政府通过网络与信息政策增进自助组织的社会资本。网络与信息平台政策是指政府为自助组织提供网络与信息交流平台的政策。主要是自助组织向政府表达利益诉求的渠道、自助组织信息获取的渠道。1、政府引导的模式政府的引导模式格外重要.虽然给予上述内容的支持，但政府不可以全权控制自助组织，否则自助组织的灵活性和社会活力就难以激发出来。政府引导自助组织发展的模式可以有直接和间接两种形式。直接的引导可以是政府直接支持自助组织政治资本、经济资本、人力资本、社会资本的获得。间接的引导是指政府通过发展成熟的官办非政府组织(简称GONGO)来间接给予草根性的自助组织各种支持。直接引导的模式比较简洁，对于自助组织的支持一步到位。但在这个过程中，如果把握尺度不够，容易导致政府对自助组织干预过多，使其成为政府的附属物而失去“自助”本身的意义。间接引导的模式在我国可能更适合一些。政府可以通过GONGO间接对自助组织进行引导，自助组织可以通过GONGO的平台，获得合法地位、资金支持、人员培训等等。这种模式的引导可以防止政府对自助组织发展干预过多，又可以将NGO发展的经验与自助组织共享。2、政府的监管在加强引导的同时，需要格外注意对自助组织的监管。这种监管既可以是政府直接的行为，也可以是通过GONGO来实现。不管哪种方式，政府都需要制定一定的政策、法规来加强监管力度。这种监管内容包括对开展活动的合法性、资金使用的公开透明性、自助组织治理结构的完善、反映诉求的途径等等进行监督和管理，以保证自助组织的规范运作和作用发挥。3、实例创新点分析在此案例中，政府的角色主要是通过间接引导的模式实现的。第一，政府引导模式的创新，由直接管理向间接引导的转变。间接支持主要表现在：（一）计生协和中国人口福利基金会都是具有合法身份的GONGO，她们与政府保持着良好的合作关系。（二）联谊会政治资本的获得。作为计生协的二级单位,联谊会因而具有合法性，得到国家的承认。（三）联谊会经济资本的获得。政府的计生部门对计生协和人口福利基金会给予经济支持，然后通过这两个部门给予联谊会活动经费的支持来达到政府间接经济支持的目的。（四）联谊会社会资本的获得。联谊会每半年召集一次全体会员聚会，会员的意见和建议通过与计生协秘书长的交流和沟通得以表达，并通过计生协和人口福利基金会向政府部门表达，进而会对政府出台丧子户抚助政策产生一定的影响。第二，政府职能与履行方式的创新。北碚区政府重点履行社会管理与公共服务职能，但并没有大包大揽，而是寻求与公民社会的合作，政府主要扮演监督者和引导者角色，从而实现了报道中所说的那样“用最少的钱做最多的事”。第三，运作机制的创新。北碚区计生委提出依托非营利组织实施管理和服务，并且大胆尝试，取得了成功经验，这既是有别于其他城市和地区的独特之处，也是项目得以健康、持续实施的保证。非营利组织自身也得到了长足发展。从此案例分析中可以发现，联谊会能够成功运作并发挥作用的原因，正是由于地方政府在自助组织的发展过程中积极作为，大力扶持。相反，在一些地区，由于地方政府过于消极无为，以至于最终出现了完全不同的结果。【政策建议】党在十六届六中全会中明确指出，“坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。”随着自助组织（SHO）的发展，政府如何引导和扶持自助组织的发展从而进一步促进政府的创新将是中国构建和谐社会需要高度重视的政策议题。从本文个案研究的情况看，政府积极作为与消极无为将导致两种完全不同的结果。为此我建议：第一，政府部门需要尽快改变对自助组织“不承认、不取缔、不宣传”的无为政策,积极引导与扶持自助组织的发展，使其在构建和谐社会过程中发挥重要的基础性作用。第二，政府可以透过GONGO的平台或设立基金的方式，从自助组织（SHO）生存与发展所需要的政治资本、经济资本、人力资本、社会资本的四个维度来培育与扶持自助组织。第三，在政府引导与扶持的同时，要注意保持自助组织的自主性。只有具有一定自主性，才可以最大限度发挥自助组织的作用，激发社会自身的活力，大大节约社会服务与社会管理的成本。第四，与此同时，政府也需要加强对自助组织的监督与管理。通过完善自助组织的治理结构、加强自助组织的公开透明性，引导自助组织健康、有序发展。