亚洲危机管理系列之日本

日本危机管理王宏伟日本地理环境与灾害•世界有两大地震带：一是环太平洋地震带，二是欧亚地震（从地中海向东，一支经中亚至喜马拉雅山，然后向南经我国横断山脉，过缅甸，呈弧形转向东，至印度尼西亚；另一支从中亚向东北延伸，至堪察加，分布比较零散）•日本位于环太平洋地震带上，地震频繁发生。•除地震外，日本的其他地质灾害如火山喷发、山体滑坡、海啸等出现得也比较频繁•日本共有火山270余座，其中有80座左右是活火山。•除了地灾，日本经常遭受台风等“天灾”的影响。日本大地震1891年浓尾地震遇难人数：7,232人1923年关东大地震遇难人数：约10万5千人1995年阪神・淡路大地震遇难人数：6,434人日本历史上的三次大灾•关东大地震(1923)•伊势湾台风(1959)•阪神—淡路大地震(1995)•日本的危机管理体系是在灾害管理体系演变而来的，可以分为三个阶段单灾种防灾管理—综合性防灾管理——国家危机管理。日本危机分类•大规模自然灾害（Large-scalenaturaldisasters)，地震、风暴、洪水、火山喷发、雪灾等；•严重事故(seriousaccidents)，空难、沉船、火车倾覆、道路事故、有害物质事故、火灾、核电相关事故等•严重突发事件(seriousincidents)，劫机、大规模杀戮、恐怖袭击•其他危机(othercrises)，如大量难民涌入等单灾种阶段的特点•伊势湾台风(1959)发生之前•主要以治山、治水、防洪、放火、防震等单项灾种的应对和管理为主《灾害对策基本法》（1961年）•将各种灾害加以综合立法•将预防、应急、恢复建设政策综合实施•将中央政府、地方政府、民间、家庭的防灾主体综合起来•将防灾专业规划与国土规划综合起来危机管理阶段（阪神—淡路大地震）•将防灾、减灾上升到国家危机管理的层次•完善危机管理体制，将其作为政府行政改革和绩效考核的主要内容•实现预防保护、有效利用与协调环境三者之间的结合•改变以行政为中心的救灾体系，实现“公救”、“互救”与“自救”的结合•加强科学研究•进行广域的救灾合作日本危机管理的原则•成文法原则•国民第一原则•地方自治原则•军民结合原则成文法原则•二战后，日本的公共行政管理受美国影响，注重法规和程序。•在常态环境中，标准化、程序化的公共行政机制具有稳定、精确、有序的特点。•在非常态下，暴露出缺点：机动性、灵活性、适应性不强，在大规模灾害面前无所适从。国民第一的原则•政府存在的合法性意义：最大限度地满足社会公众的基本需要，保障社会的基本秩序，确保公众的生命、健康和财产不受侵犯地方自治的原则•日本的三级行政体系：•中央•47个都道府县（相当于我国的省）：2道，2府，43县•3246个市村町（相当于我国的县）•日本《地方自治法》规定，国家不能干涉地方行政，只能在法定范围内按照事权、财权与地方政府分工。•日本地方政府的危机管理组织：•1、设立相当于副知县级别的专职行政职务“防灾总监”，直属知县，辅助知县进行危机管理；•2、设立厅长级别的“危机管理总监”，通管防灾和危机管理部门；•3、在规划部门、办公厅或环境部门设立副职的“危机管理主管”，辅助正职的局厅长进行危机管理。军民结合的原则•阪神大地震后，日本将非军事威胁纳入国家安全保障体系中，有着很强的突破和平宪法的意图。•印度洋海啸中，日本同时向海啸灾区派出了陆上、海上与空中自卫队，参与救灾。•日本的军工产业也在生产大量的反恐救灾装备，实现日本自卫队装备的大型化、远程化与高技术化。危机管理体制•以内阁首相为最高指挥官,内阁官房负责整体协调和联络，通过安全保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾、中央防灾会议、金融危机会议等决策机构制定危机对策，由警察厅、国土厅、气象厅、海上保安厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况配合实施。•2001年，日本中央政府进行了一系列的改革，设立了防灾担当大臣，负责整合与协调减灾政策。内阁府负责相关政府组织在众多问题上的合作。防灾担当大臣负责基本灾害管理政策的规划、大规模灾害的应对以及总体协调。•此外，借鉴阪神大地震的经验，内阁秘书处制度得到强化，包括任命内阁危机管理监，建立内阁信息收集中心，加强风险管理的职能，以应对大规模的灾害和严重的突发事件。内阁办公室在灾害管理事务上支持内阁秘书处。•中央防灾会议主要负责内阁重要的政策制定。它是根据《灾害对策基本法》在内阁中设立的。日本首相是中央防灾会议的主席，成员包括内阁总理大臣、各省的大臣以及主要公共机构的领导和专家。中央防灾会议积极推动综合性的灾害对策，包括根据首相或内阁总理大臣的要求，审议重要的减灾问题。内阁首相•危机管理的最高指挥官，享有最高层次的危机管理指挥权。•国家灾害对策本部部长，有权直接指挥被指定为参与危机管理的行政机关，有权对警察厅长、消防厅长、防卫厅长等直接发布命令。•发生大规模骚乱或灾害的紧急状态下，有权发布紧急事态布告，暂时管制和指挥警察。•有关国民生命财产的重大事件发生时，有权召开阁僚会议及内阁会议，进行商讨并做出决定。•有权针对内阁主要政策的基本方针和其他议案，提出自己的意见。内阁官房•危机管理指挥的中枢机构•首相的辅佐机构•主要职能：尽早获取情报，向相关部门传达，召集各省厅建立相应的应对机制，并对各省厅的政策进行综合调整；向外界发布危机进展状况、政府对策等信息。中央防灾会议•危机管理的最高决策机构，主席为首相•内阁制定防灾基本计划、审议有关防灾等重要事项的会议，在自然灾害应对过程中地位突出•主要职能：•制定《防灾基本计划》、《地区防灾计划》，并推动实施；•在非常灾害发生时，制定紧急措施计划，并推进实施；•应首相及防灾大臣的要求，审议有关防灾的重要事宜；•就有关防灾的重要事宜向首相及防灾大臣汇报安全保障会议•审议有关国防事项及重大紧急事态，承担日本国家安全危机管理的职责•由首相召集并担任议长，成员主要包括总务大臣、外务大臣、财政大臣、经济产业大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委员长和防卫厅长官日本灾害管理法制•1946年，日本发生南海地震后，出台了《灾害救助法》；•1948年日本发生了福井地震后，出台了《建筑基本法》；•1959年日本发生了伊势湾台风后，日本出台了《灾害对策基本法》；•1995年日本发生阪神—淡路大地震，出台了《地震防灾特别措施法》等。•目前，日本的防灾法制非常完备，形成了由基本法、灾害预防与准备法、灾害紧急应对法、灾害恢复法与金融措施法等组成的法律体系。《灾害对策基本法》•伊势湾台风发生后，日本于1961年公布了《灾害对策基本法》，建立了综合性的灾害管理战略体系。这部法律的主要内容包括：•界定灾害管理的责任；•灾害管理的组织；•灾害管理计划系统；•灾害预防与准备；•灾害应急响应；•灾害恢复与复兴；•财政金融措施；•灾害紧急事态。灾害管理规划体系•防灾基本计划：这是日本减灾活动的基础，由中央防灾会议根据《灾害对策基本法》制订。其主要内容涉及综合性的长期减灾问题，如灾害管理相关制度、减灾项目、灾害恢复与复兴、科技研究等。该计划根据1995年的阪神地震进行了修订，现在包括针对各种不同类型灾害的计划，详细描述了每个利益相关者所采取的具体措施。•防灾业务计划：这是由指定的政府组织和公共机构根据《防灾基本计划》制订的。•地方防灾计划：这是都道府县和市町村在《防灾基本计划》的基础上、根据地方的具体情况制订的。阪神大地震•1995年1月17日清晨5点46分，日本发生了阪神—淡路大地震，共造成6433人死亡，失踪3人，受伤43792人，24万多座建筑被毁，经济损失约99.2亿日元。•地震直接袭击了大阪、神户等城市地区，现代化建筑倒塌，高速公路、港口受损，新干线高架桥坍塌。•6：45，神户安全消防课工作人员来到县厅•6：50，兵库县副知事来到县厅，成立灾害对策本部•8：20，知事来到县厅，召开灾害对策本部会议•10：00，村山内阁成立“平成7年兵库县南部地震非常灾害对策本部”、“地震对策关系阁僚会议”•19日，村山首相视察灾区，当晚紧急召开“地震对策关系阁僚会议”，成立兵库县南部地震紧急对策本部，由首相出任本部长•20日，第132届国会例会，将抗震救灾定为首要任务•21日，非常灾害对策本部从13个省厅抽调60人，组成“现地对策本部”阪神-淡路大地震经验•军队的作用。自卫队出动，搜集灾情，参加救援，直升机拍摄的图象直接送到市政府•广域的救灾合作。关东地区及九州四国地区的医疗队迅速赶到灾区，全面展开救治。跨地区的民间组织捐款捐物、送水送饭、提供临时住所等。•社会动员。数十万神户市民自发地营救伤员，扑灭地震引发的火灾。•公民素质。超常的镇静与友爱，当局未派出警察维持秩序。教训•防灾体制不健全，麻痹思想严重。认为关西地区大地震千年一遇，地震分析预报力量不足，地震发生前10多天电器使用异常现象未受到重视。•震灾估计保守，地震发生5小时后，首相官邸发出的灾情预测仅为死亡300人左右。瑞士提出救灾申请后的第二天，才予以答复。•规划、设计不合理。神户市建筑在沿海斜坡和人工填海地带上，许多房屋又是战后仓促修建，面对震源浅的直下型地震不堪一击。政府救灾的局限性•政府行为的持续性难以保障,因为政府具有多个目标,并根据社会形势的变化不断调整•政府工作人员有限,救灾很难细致化•政府机构的层阶性特征容易导致官僚主义，妨害信息传递•腐败现象使政府机构的效率低下,资源难以有效地用于救灾工作•政府救灾具有全局性和政策性,试错成本太高,不利于灾害响应创新公众参与•阳光是最好的防腐剂，公众参与有利于加强对政府的监督•强化公共安全教育，危机提供了公共安全教育的最佳情境•增强社会凝聚力阪神地震与社区组织的发展•建筑物严重受损、坍塌：25万•受困公众：3.5万人•电话中断，交通拥堵•邻里救助：2.7万人，80%存活•军队、警察、消防救助：0.8万人，50%存活•2003年，10万个社区组织，覆盖全国60%以上的家庭。•神户市有416个社区组织，覆盖81.8%的家庭灾害救助中的信任•在高信任度的社会或文化中，自发性的社会交往发达，中间层的社团丰富而又多样化，它能够无须借助政府力量就可以由民间自动发展出强大而向心力高的大规模组织；在低信任度的社会中，人们的自发性社交能力很弱，如果离开强有力的高度中央集权的政府，民间往往不能发展出有效率的大规模组织（张维迎《信息、信任与法律》）•日本是一个资源匮乏、灾害频发的岛国。人们的危机意识与此密切相关。社区邻里之间深知灾时互救的重要，平时出入相友、守望相助。根据这一特点，日本非常注重社区防灾能力的培养，使社区形成良好的居民参与机制，以便于他们灾时在政府救援到来之前开展自救与互救。在阪神-淡路大地震中，许多被埋压者是通过家人或亲友的救助而逃生的。日本城市公共安全管理•第一，加强城市公共安全管理体制的建设。•阪神地震发生后，日本兵库县加强了城市公共安全管理的体制建设。在地震发生之前，兵库县只有3-4位官员负责防灾事务，并且没有专门的灾害管理部门。•兵库县设立了防灾监一职，是该县名列第三位的高官，辅助县知事进行危机管理，拥有协调各个部门的绝对权力。•2005年4月1日，兵库县设立了防灾企划局和灾害对策局。兵库县在防灾企划局下成立了防灾中心，拥有80多位专职防灾官员。为了便于灾害发生时及时、迅速展开应对与处置，这些防灾官员集中居住在防灾中心附近的公寓内。他们24小时值班，每班4人，随时对灾害信息进行监控。•兵库县防灾中心特别注重自身的安全保障。作为灾时指挥、调度枢纽，防灾中心的抗毁能力是至关重要的。防灾中心附近有备用水源，并储存发电机等设备和食品、毛毯等基本生活物资，可保障自身灾时运转的持续性。例如，在因灾而发生停电事故的情况下，防灾中心可依靠自身的设备维持运转3天。•政府部门和警察等救援机构的基础设施服务供给的恢复处于优先的位置。如果防灾中心陷于瘫痪，三木综合防灾公园可起到临时指挥部的作用。•日本重视广域防灾体制的建立。兵库县在地震后推动县内各市区达成相互支援的协定，还参加全国知事会的支援协定以及“近畿2府7县危机发生时相互支援相关基本协定”等，建立了