生态补偿

生态补偿定义：生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。生态补偿——主要内容•一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；•二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；•三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；•四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿-理论基础•生态环境价值论•长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究，使人们更为深入地认识到生态环境的价值，并成为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。•外部性理论•外部性（externality）理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一，也是生态环境经济政策的重要理论依据。环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要反映在两个方面，一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。•公共物品理论•自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性，需要从公共服务的角度，进行有效的管理，重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。从生态环境保护方面，基于公平性的原则，区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务，享有平等的生态环境福利，这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。生态补偿-主要机制•生态修复补偿机制•1、实行谁破坏谁补偿的原则。•这项原则要求补偿和破坏主体相一致，一个主体在经济建设过程中破坏了生态环境，有义务进行修复补偿。但是不要求必须在原地修复补偿，如果在经济区的破坏是不可避免的，允许到生态区进行修复补偿。这并不意味着在经济区可以随意破坏，不进行任何修复。必须努力把破坏降到最低限度，只是在经济区无法完全修复的部分，才到生态区进行修复补偿。投资者和建设者在项目上马之前就必须做好补偿安排和预算，投资总额必须包含适当比例的补偿费用。•2、自行补偿和委托补偿。•实行谁破坏谁补偿原则，主要是指破坏者必须履行补偿义务，支付补偿投资或成本。既可以由经济区的破坏者直接到生态区进行修复补偿，也可以委托专门机构或生态区进行修复补偿，并由前者承担全部费用。例如，修建高速公路给生态环境造成一定破坏，可以由高速公路的建设者进行异地修复补偿，也可以由投资者和建设者向有关单位交纳一定的补偿金，由后者专门进行异地修补补偿。可以成立专门从事生态修复补偿的实体，按照不同的破坏类型、范围和程度进行异地修复补偿。•3、等量补偿和加倍补偿。•为了从总体上保持生态平衡，应当区分不同的情况，实行等量补偿和加倍补偿。等量补偿就是破坏量和补偿量相等。例如，在一个地方破坏1公顷森林或草地，在另一个地方营造1公顷森林或草地。有些破坏可能没有明确的计量单位，可以通过综合测算相关生态功能来进行等量补偿。加倍补偿就是补偿量大于破坏量。例如，在一个地方砍伐5棵树，在另一个地方种植10棵树并保证成活。对一般保护区的破坏可以实行等量补偿，但是对全面保护区和重点保护区或重点保护对象的破坏，应当实行加倍补偿。•4、治理补偿。•对生态环境的某些破坏不易实行异地补偿，如排放各种污染物，除了就地治理之外，还可以进行异地治理。破坏者向专门机构交纳一定费用，在治理控制区或其他区域进行异地治理，对整个生态环境可以起到某种修复作用。生态建设补偿机制•1、实行共享共建原则。•所谓共享，是对生态区的生态环境保护和建设成果而言，不仅生态区受益，而且经济区也分享生态保护和建设成果。所谓共建，就是由生态区和经济区按照合理的分工共同进行生态建设。其中生态区具体实施保护和建设；经济区承担部分保护建设费用，也可以派出部分人员直接参与建设和提供技术指导。共享共建是构建生态建设补偿机制的利益基础。•2、以上级财政转移支付为主要补偿途径。•区域主体功能定位要依托行政区，生态区和经济区通常由不同的行政区管理，一般不能由生态区直接向经济区索取生态建设补偿费用，而只能通过国家或上级政府在经济区征税，然后以财政转移支付形式向生态区提供生态补偿费用。从全国来看，经济区是财政收入的主要来源，需要通过法律规定，按照财政收入的一定比例提取生态补偿费，建立生态补偿基金。建立科学的生态保护和建设业绩评价体系，由国家或上级政府组织对生态区环境保护实效进行全面评估，实行转移支付。•3、合理确定生态补偿水平。•需要全面考虑生态区和经济区的多种因素：（1）生态区保护和建设生态环境的成效；（2）生态区保护和建设生态环境的直接成本，包括人财物的投入和消耗；（3）生态区保护和建设生态环境的机会成本，主要是生态区为保护生态环境所放弃的本来能够得到的经济收入；（4）经济区的经济发展水平和支付能力。其中（2）（3）两项由生态区和经济区按一定比例合理分摊。•4、飞地补偿。•所谓飞地补偿，是指两种主体功能区各划出部分区域，分别由对方来建设和发展。这是目前条件下的一种生态补偿途径。生态补偿-涉及领域•根据各国具体政策实践，生态环境功能服务付费主要涉及到四个方面：（1）以森林生态系统服务为核心的生态服务付费；（2）农业相关生态服务付费；（3）流域生态环境服务付费；（4）与矿产资源的开发相关的生态补偿制度。生态补偿-主要措施•1、加快建立“环境财政”•2、完善现行保护环境的税收政策•3、建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资体制•4、积极探索市场化生态补偿模式•5、为完善生态补偿机制提供科技和理论支撑•6、加强生态保护和生态补偿的立法工作生态补偿-建立生态补偿机制坚持四大原则•一是统筹区域协调发展。以直接承担生态保护责任的乡镇政府(含涉农街道)、村委会(含涉农社区)、农户为补偿对象，通过生态补偿，使因保护生态环境，经济发展受到限制的区域得到经济补偿，增强其保护生态环境、发展社会公益事业的能力，保障生态保护地区公平发展权，使地区间得到平衡发展•二是责、权、利相统一。按照生态环境保护要求，谁保护、谁受偿，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。使生态环境的保护者，通过生态补偿机制，获取相应的经济补偿;资源环境的开发、利用、受益者，承担一定的经济补偿责任;对生态环境造成破坏、污染者，承担相应的环境治理责任。•。•三是突出重点，分步推进。从苏州实际出发，创新体制、机制，因地制宜选择生态补偿方式，突出以基本农田、水源地和重要生态湿地、生态公益林为生态补偿重点，逐步加大补偿力度，完善补偿机制。•四是政府主导与市场调控相结合。坚持政府主导，通过财政转移支付，加大财政对生态保护的投入。同时，积极引导社会各方参与，合理利用生态资源，探索多渠道、多形式的生态补偿方式，拓宽生态环境保护补偿市场化、社会化运作的路子。•国外启示•一些国家在生态补偿方面的政策实践可资借鉴，并有助于将中国的生态保护与建设事业融入到国际背景之中，以尽可能获得国际社会的支持。•第一、通过法律法规进行约束和支持。美国的生态补偿渗透在各行业单行法里。他们认为，农业是影响生态环保的最重要的因素之一，在此其农业法案大部分内容都是就生态环保问题对农业的资金补偿。日本的森林法规定，国家对于被划为保安林的所有者加以适当补偿，同时要求保安林受益团体和个人承担一部分补偿费用。•我国生态补偿制度建设也应立法先行。首先，应尽快出台《生态补偿条例》，然后在《条例》的基础上再进一步修改完善，力争出台《生态补偿法》。可选择有条件的地方、类型先行试点，研究探索生态补偿的有关办法、标准、制度等，逐步做到规范运作，取得经验后再逐步推开。•第二、建立环境税收制度。1991年，瑞典根据产生二氧化碳的来源，率先对油、煤炭、天然气、液化石油气、汽油和国内航空燃料等征收碳税。法国也从2001年1月1日起对每吨碳征收150-200法郎的税，以后逐年增加，到2010年要达到500法郎的标准。美国、荷兰、德国、日本等国还开征二氧化硫税、水污染税等。•目前，生态环境税在经济合作发展组织内的国家已经比较成熟，很多国家都开征了空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪声税、注册税等，并把这些收入专项用于生态环境保护，使税收在生态环境保护中发挥巨大的作用。•随着科学发展观的全面实施，在我国建立统一的环境税制度已经非常必要。目前，我国环境税课征对象可暂定为排放各种废气、废水和固体废弃物的行为。对于一些高污染产品，可以以环境附加税的形式合并到消费税中。在开征环境税的初期，为易于推行，税目划分不宜过细，税率结构也不宜太复杂。•第三、实施生态补偿保证金制度。美国、英国、德国建立了矿区的补偿保证金制度。如1977年，美国国会通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》规定，矿区开采实行复垦抵押金制度，未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦；采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦。•在我国，对新建或正在开采的矿山，应以土地复垦为重点建立生态补偿保证金制度。所有企业都必须在交纳一定数量保证金后才能取得采矿许可，保证金应根据每年生态损害需要治理的成本加以征收，要能满足治理所需全部费用。保证金可以通过地方环境或国土资源行政主管部门征收上缴国家，也可以在银行建立企业生态修复帐户、政府监管使用的方式交纳。若开采企业未按规定履行生态补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理。•第四、充分发挥政府和市场的互补作用。政府是生态效益的主要购买者，同时利用市场机制使经营者能获得应有的利益。世界各国在生态补偿的模式上，政府购买模式仍是支付生态补偿的主要方式。例如，法国、马来西亚的林业基金中，国家财政拨付占有很大的比重。但美国、巴西、哥斯达黎加等国的经验也表明，尽管政府是生态效益的主要购买者，市场竞争机制仍然可以在生态补偿中发挥重要的作用，政府完全可以利用市场手段和经济激励政策来提高生态效益。•我国生态补偿制度的建立也应遵循政府和市场互补的原则，在完善政府财政转移支付制度、环境税收制度的同时，还应逐步完善生态环境产权机制、交易机制、价格机制，发挥市场机制对生态环境资源供求的引导作用，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。•该项政策实施一年来，子牙河流域水质明显提高，2009年4月，河北省政府办公厅印发了《关于实行跨界断面水质目标责任考核的通知》，明确在全省七大水系全面推广生态补偿金政策。主要思路：通过考核城市跨市出境断面的水质化学需氧量浓度超标倍数来确定不同的生态补偿金，相同超标倍数下河流入境水质超标且考核市跨市出境断面水质化学需氧量浓度继续增加时的补偿金额要大于河流入境水质达标(或无入境水流)时的补偿金额。每月按环保部门提供的扣缴资金总额，省财政直接从有关市的财政年度经费中扣缴补偿金。生态补偿金只能专项用于子牙河流域水污染治理项目等。实施效果：截止至2009年3月底，子牙河流域5个城市共扣缴生态补偿金1430万元，污染程度总体呈下降趋势，化学需氧量平均浓度比上年下42．8％，氨氮平均浓度比上年下降13．7％，达到多年来最好水平，有效地遏制了上游向下游的排污。截止到2009年底，全省共扣缴生态补偿金3570万元，七大水系III类和好于III类水质的断面比例达40．1％，比2008年同期上升9．7个百分点；V类和劣V类水质断面比例比2008年同期下降9个百分点。河北省子牙河流域河北省子牙河流域2008年，河北省环保厅发布了《关于在子牙河水系主要河流实行跨市断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金