控制性详细规划的发展趋势与方向

控制性详细规划编制简历赵红红、男、教授,建筑学院副院长，建筑系系主任1979清华大学建筑系本科，1982清华大学硕士研究生1989－1990英国伯明翰理工大学建筑学院访问学者国家一级注册建筑师，国家注册城市规划师享受国务院政府特殊津贴专家社会兼职全国高等学校建筑专业教学指导委员会副主任委员全国风景园林硕士专业学位教育指导委员会委员中国城市规划学会第三届理事会理事中国建筑学会第十一届理事会理事广州市人民政府决策咨询专家广州市第一届城市规划委员会委员佛山市第一届城市规划委员会委员广东省房地产协会专家咨询委员会副主任委员一、控制性详细规划的基本认识二、控制性详细规划的发展历程三、控制性详细规划的编制方法四、控制性详细规划存在的问题五、控规编制的动态与发展趋势内容提要一、控制性详细规划的基本认识城乡规划城镇体系规划城市规划镇规划村庄规划乡规划总体规划详细规划控制性详细规划修建性详细规划名词解释城市规划：是对—定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。城市规划的编制一般分为总体规划和详细规划两个阶段。详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。控制性详细规划的基本认识名词解释控制性详细规划是以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求，是城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。控制性详细规划的基本认识名词解释控制性详细规划控制性详细规划的主要任务是保证公共利益不受侵害，包括政府的土地收益、城市的公共环境等，最核心的内容是对城市用地的建设强度进行控制，并回答允许建什么和不允许建什么、怎么建等问题。控制性详细规划的基本认识借鉴区划技术，变革传统详细规划形成的具有中国特色的规划类型；城乡规划法明确的法定规划之一；反映各个利益集团在城市建设中的责权利关系；建设主管部门做出建设项目规划许可的依据（行政许可法范畴）；公众参与最具实效性的内容；法律严肃性越来越高；编制技术不断探索与进步。控制性详细规划的基本认识控制性详细规划的地位与作用（1）控制性详细规划是规划与管理、规划与实施之间衔接的重要环节。从规划到管理——依法行政的依据；从规划到实施——控制、引导、监督。控制性详细规划将城市建设的规划控制要点，用简练、明确、适合操作的方式表达出来，作为控制土地批租、出让的基本依据，正确引导开发行为。（2）控制性详细规划是宏观与微观、整体与局部有机衔接的关键层次。从宏观到微观——上接总规（分区），下接修详（设计）；从定性到定量——控制要求深化、量化、具体化；从整体到局部——控制指标细化、分解、落实；控制性详细规划向上衔接总体规划和分区规划，向下衔接修建性详细规划、具体设计与开发建设行为。它以量化指标和控制要求将城市总体规划的宏观的控制转化为对城市建设的微观控制，并作为具体指导地段修建性详细规划、具体设计、土地出让的具体设计条件和控制要求。（3）控制性详细规划是城市设计控制与管理的重要手段。从二维到三维——平面控制与空间控制的结合；从规划到设计——规划要求与设计条件的结合；从消极到积极——控制与引导的结合。控制性详细规划将宏观城市设计、中观城市设计到微观城市设计的内容，通过具体的设计要求、设计导则以及设计标准与准则的方式体现在规划成果之中，借助其在地方法规和行政管理方面的权威地位使城市设计要求在实施建设中得以贯彻落实。在我国目前还没有形成独立的城市设计审议制度的情况下，在城市设计的发展与实施控制要求方面，控制性详细规划责无旁贷。（4）控制性详细规划是协调各利益主体的公共政策平台。从个体到群体——利益协调的平台；从分歧到统一——公共政策的具体化。控制性详细规划由于直接涉及到城市建设中各个方面的利益，是城市政府意图、公众利益和个体利益平衡协调的平台，体现着在城市建设中各方角色的责、权、利关系，是实现政府规划意图、保证公共利益、保护个体权利的公共政策内容的具体化。控制性详细规划的基本特征——介乎于土地管理与建筑管理之间，内涵丰富。（1）通过抽象的表达方式落实规划意图。落实共性控制内涵；提供个性设计空间。控制性详细规划通过一系列抽象的指标、图表、图则等表达方式将城市总体规划的宏观的控制内容、定性的内容、粗略的三维控制和定量控制内容，深化、细化、分解为微观层面的具体控制内容。该内容是一种建设控制、设计控制和开发建设指导，为具体的设计与实施提供深化、细化的个性空间，而非取代具体的个性设计内容。（2）具有法律效应和立法空间。具有法律效力而不是法律；具有成为法律法规的可能。控制性详细规划作为法定规划，法律效应是其基本特征。控制性详细规划是城市总体规划宏观法律效应向微观法律效应的拓展。我国控制性详细规划不是法律也不可能变成完全意义上的法律，但控制性详细规划中具有法律意义的部分应该以积极的方式形成法律条文，提高其在规划管理中的权威地位。（3）具有相当的综合性各纵向系统的设计综合；各专项内容的横向汇总。控制性详细规划中包括城市建设或规划管理中的各纵向系统和各专向规划内容，如土地利用规划、公共设施与市政设施规划、道路交通规划、保护规划、景观规划、城市设计以及其它必要的非法定规划等内容，并将这些内容在控制性详细规划的控制尺度上进行横向综合，相互协调并分别落实相关规划控制要求，具有小而全的综合控制特征。（4）刚性与弹性相结合的控制方式规定性与引导性的结合；通则式与判例式的结合；动态控制与相互转化的可能；强制性内容的提出。控制性详细规划的控制内容分为规定性和引导性两部分。规定性内容一般为刚性内容，主要规定“不许做什么”、“必须做什么”、“至少应该做什么”等，引导性内容一般为弹性内容，主要规定“可以做什么”、“最好做什么”、“怎么做更好”等，具有一定的适应性与灵活性。刚性与弹性相结合的控制方式适应我国的开发申请的审批方式为通则式与判例式相结合的特点。控制性详细规划编制的基本原则（1）依法规划的原则控制性详细规划的编制应依据已经批准的城市总体规划或分区规划，并符合国家和地方的相关法律、法规、技术标准等。依法规划是保证控制性详细规划法律严肃性的前提。（2）公平、公正的原则规划整体上应有一个通则式控制，即对于规划城市中近似区位、类似性质的的片区、街区、地块应提出一致性的控制要求作为基础，再根据开发建设个体的个体差别，做出针对性的控制与引导，体现公平、公正性。控制性详细规划应将公共利益保障作为首要任务，是制订控制指标与控制导则的基本依据。（3）公开原则控制性详细规划属于《行政许可法》所规定的许可依据的范畴，应遵循行政许可依据必须公开的要求。控制性详细规划在编制与审批过程中应进行相应的公众参与的程序设计，广泛听取意见并提出相应的规划应对或解释。控制性详细规划的控制内容、成果应尽量简明、清晰，便于理解，以适应不同层次的公众参与需要。（5）可操作性原则编制控制性详细规划，应充分结合地方实际情况和城乡规划主管部门的管理要求，编制工作应在充分的调研与分析论证基础上，控制成果应有充分的依据和可行性，强化与规划管理的衔接，提高规划成果的科学性和可操作性。（4）整体性原则编制控制性详细规划遵循局部服从整体，内部服从外部的原则。整体的控制往往是自上而下的控制要求，多为具体街坊地块控制的依据。而外部条件一般是体现个体局部之间的相互关系，多包含公共利益的内容。二、控制性详细规划的发展历程►最初的尝试（80年代初）上海虹桥开发区规划领事馆区，为了国际惯例与国际接轨，借鉴了美国的区划技术而编制的详细规划，改变了原有“摆房子”的做法。有益的探索（80年代中后期）桂林中心区详细规划（1987）控制性详细规划正式命名，提出综合控制指标体系。广州市街区规划（80年代末）覆盖面积达70平方公里更接近于ZONING的分区规划方法，一直沿用至今。《广州市城市规划管理办法》和《实施细则》。苏州桐芳巷改造规划汕头龙湖片区分区规划苏州桐芳巷改造规划（87年）按现状——规划——管理进行三次分区，区分对待可开发用地和公共设施。汕头龙湖片区分区规划（89年）适应市场经济的二级用地分类，提出土地使用兼容表，探索了工业街坊的土细分开发模式。步入成熟（80年代末90年代初）温州旧城改造控制规划几个相关课题研究：《上海市土地使用区划管理法规的研究》（上海市规划局；《控制性详细规划编制办法（建议稿）》（江苏省城乡规划设计研究院）►1991年，建设部在《城市规划编制办法》中，列入了控制性详细规划的内容，并明确了编制要求。►1995年，建设部制定了《城市规划编制办法实施细则》，规范了控制性详细规划的具体编制内容和要求。►广东省城市控制性详细规划管理条例(2004年9月24日广东省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过2004年9月24日公布自2005年3月1日起施行)►《广东省城市控制性详细规划管理条例》解读注:《广东省城市控制性详细规划管理条例》（以下简称《条例》）《条例》是我国第一部规范控制性详细规划的地方性法规。其确立的规划委员会制度、公众参与制度、变更规划须经法定程序制度和监督检查制度等将规划的审批、调整权与执行权适度分离，是对广东省城市规划管理体制的重大创新和完善，大大提高了规划的社会透明度，为实现规划决策公开化和民主化、科学化有着十分重要的意义。广东省城市控制性详细规划编制指引（试行）广东省建设厅二○○五年六月目录1总则………………………………………………………………12编制计划…………………………………………………………43技术文件…………………………………………………………64法定文件…………………………………………………………175管理文件…………………………………………………………21附录1广东省城市控制性详细规划成果体系框图………………30附录2广东省城市控制性详细规划编制与审批流程……………31控规与区划的比较区划（zoning）的研究区划的产生与发展（起源于德国，发展在美国）。区划的本质与精髓（初衷是保护即得利益,本质是对利益分配的认定与控制）。区划（zoning）与控规的比较规划体系不同(英\美\法)管理审批方式不同（通则与判例）法律地位不同（法与法定规划）出发点与侧重点不同（控制层面\针对性）控制层面不同（Zoning\Subdivision\DesignGuidelines）区划及国外其他相关规划类型借鉴相关结论伴随市场经济和土地有偿使用而产生；根据建设管理需求而发展变革；借鉴区划技术的中国特色的规划形式。新时期的变革（90年代末）深圳法定图则——关注法制层面的革新控规调整——控规动态维护的尝试城市设计的兴起——弥补控规不足的努力深圳法定图则关注法制层面的革新，借鉴香港土地契约；法律关系明确；程序设计是关键；编制技术上没有突破；实践中面临挑战。控规调整——控规动态维护的尝试在英国的规划许可制度下的行政复议规划许可制度，对具体规划采取个案审定的方式；通过规划行政救济的有关行政复议的程序来改变开发许可的决定；复议的具体程序比较复杂，复议成功的机会主要依赖于方案的合理性及其与地方和国家政策相适应的程度。控规调整——控规动态维护的尝试美国的区划修改(ZoningAmendments)和变动（Variances）申请修改区划实际就是要求修改法律；修改区划的程序与最初通过区划的程序相同；通常由于土地本身自然特点而无法满足区划法规的要求，而申请变动。国内部分城市的控规调整制度比较对上海市、深圳市、天津市、广州市、重庆市等城市有关控规层面规划的调整制度的调查分析：城市规划编制层次管理分级规划控制的核心内容控规调整的方法程序公开与否备注1北京市依照城市规划编制办法，但缺分区规划管理权高度集中控规行政程序是正拟改良市区控规调整程序2上海市基本依照城市规划编制办法两级政府、两级管理控规+规划控制单元行政程序否规划和用地出让结合紧密3广州市基本依照城市规划编制办法但没有控规两级政府、两级管理城市规划管理图则行政程序否4天津市基