日本农业保护政策的演变及启示-韩喜平

2005年第4期现代日本经济No.4.2005（总第142期）ContemporaryEconomyofJapan（VoI.142）日本农业保护政策的演变及启示韩喜平李二柱（吉林大学马克思主义学院，吉林长春130061）摘要：日本是较早实行农业保护的国家之一，回顾自明治维新以来日本农业保护政策的演变，分析当前日本农业保护政策的主要内容和客观效果，总结出的经验教训是，农业保护要以法律为准绳，既要根据本国国情，又要充分利用WTO规则制定具体的保护对策，要在加大对农业基础设施建设的投入、降低农产品的生产成本和提高国际市场竞争力方面下功夫。关键词：农业保护；农民收入；基础设施；财政补贴中图分类号：F330.313文献标识码：A文章编号：1000—355X（2005）04—0055—05TheEvolvementofJapan’sAgriculturalProtectivePoliciesandItsEnlightenmentHANXi-ping,LIEr-zhu（SchoolofMarxism,JilinUniversity,Changchun,Jilin,130012,China）Abstract：Japanisoneofthecountriesthatimplementedprotectivepoliciesforagricultureatanearliertime.Thepaper,basedonareviewoftheevolvementofJapan’sagriculturalprotectivepoliciessincetheMeijiReformation,ananalysisofthechiefcontentandpracticaleffectofthesepoliciesofthepresentJapan,andonasummaryofthelessonsandexperiencesgainedsofar,proposesthatprotectivecountermeasuresshouldbecreatedforChinainthelightofbothChina’scurrentnationalconditionsandWTO’srules.Thepaperalsoproposesthatmoreeffortsshouldbepaidtoincreaseinvestmentininfrastructureconstructionforagriculture,reducetheproductioncostofagriculturalproduce,andtoraisethecountry’scompetitivenessontheinternationalmarket.KeyWords：agriculturalprotection；farmers’income；infrastructure；financialsubsidy日本是根据农业产业的弱质性较早对农业实行特殊保护的国家。长期以来，日本政府根据农业产业自身特点和在国民经济发展整体格局中地位的变化以及农产品国际贸易的具体要求，因势利导，形成了一整套对农业保护的制度和规则。研究这些制度和规则，对于制定我国的农业保护政策有一定的参考价值。一、日本农业保护政策历史演变早在明治维新时期，日本就开始对农业实施保护，到加入世贸组织之前，他们的农业保护政策经过四次大的转变。明治政府重视对农业的投入，主要对良种培育、土壤改良、排灌系统疏通等做了重点扶植。政府扶持建立了许多农业试验站，由科技人员和有经验的农民对传统作物共同试验、挖掘和提炼，使传统作物的品种和耕作方式得以改进和完善，并在全国范围内普及。为了推广通过种子化肥技术改良增加粮食产量的这条现代化道路，中央建立了日本抵押银行，各县建立了农工银行，对土地改良工程和建立排灌系统实施低息贷款；还通过农业协会提供土地改良补贴，促进土地改良工程的发展。为了防止进口粮食对外汇和国家安全的冲击，对稻米实行关税保护。1904年，日本首次对进口稻米征收15%的从价关税，1906年使其成为永久性关税制度，每60公斤进口稻米征收0.6日元的特别关税，1913年提高为每60公斤征收1基金项目：收稿日期：作者简介：56现代日本经济总第142期日元，这些措施有效地保护了日本农民种粮的积极性，促进了农业总产出和生产率迅速增长。1880-1920年间农业总产出和劳动生产率的年平均增长分别为1.8%和2.1%，农业增长率超过了人口增长率，达到与工业增长并驾齐驱，实现了农业和工业的协调发展。第一次世界大战后，日本稻米严重短缺，政府利用自己的殖民统治，实施帝国粮食自给政策，将殖民地朝鲜和台湾发展成为日本稻米的主要供给者。但来自殖民地稻米的竞争降低了国内稻米价格，加剧了农民的贫困，迫使日本政府于1921年出台了《稻米法》，授权政府控制、调节市场上稻米供给；政府在一定额度（1932年最终定位4.8亿日元）内从事稻米的购买、销售、储藏和加工；并增加进口关税，限制从国外进口稻米。1929年以后，日本经济卷入世界性经济危机，农村破产，农民经济全面衰落。如果把1926年农户收入作为100，收入最低的1931年，自耕农为40.1，半自耕农为38.6，佃户为45.5，收入都减少了50-60%。城市失业者也大量进入农村，更增加了农村的负担。1933年，为了制止农村矛盾激化，政府开始在农村推行“土木工程事业”和“经济更生运动”：政府拿出8.6亿多万日元，用于修筑道路、整治河道、治山治水和改造码头等，为贫困农民提供赚取工资收入的机会；向那些因从私人借贷者手中借贷而背上沉重债务负担的贫困农民提供低息贷款；同时，通过农业协会和合作社提供补贴等方式帮助贫困农民，农业税收负担从19世纪80年代的91％下降到20世纪30年代的26％，而同期农业补贴则从没有达到28％（表1，表2）。[1]表1：日本农业与非农部门直接税收负担的变化直接税收负担直接税率农业非农部门农业非农部门百万日元％百万日元％％％1878－18821888－18921898－19021908－19121918－19221928－19321933－193763.658.599.1153.4295.7205.5197.3918674544133266.39.835.4132.2431.1421.3559.2914264659677414.911.711.27.58.16.52.02.75.54.83.84.0资料来源：[日]速水佑次郎《日本农业保护政策探》，中国物价出版社，1993年版，第35页。表2：农业和非农部门政府补贴分配的变化补贴额补贴率农业非农部门农业非农部门百万日元％百万日元％％％1881189119011911192119311934000.40.30.621.428.30021117280.72.518.727.851.81.1.571.0100100989999837200.050.020.021.171.140.491.411.090.551.110.58资料来源：[日]速水佑次郎《日本农业保护政策探》，中国物价出版社，1993年版，第36页。上个世纪30年代，日本政府发动了侵略战争，战争使得劳动力和化肥等物质投入极度短缺，日本国内食品供给明显减少，政府的稻米储备水平迅速下降。1939年日本西部和朝鲜发生严重旱灾，稻米储备告罄，政府迅速颁布《稻米控制法》，对稻米分配实行直接严格的控制，1941又颁布了《食品控制法》，将几乎所有的食品种类的分配都置于政府的直接严格控制之下。战后，“食品问题”仍是日本最为关键的问题。1946年，日本政府颁布了《食品紧急措施法》，强迫农民以远低于均衡价的价格把粮食交售给国家，然后政府又以低于生产者价格的价格配给消费者；同时对完成交售任务的生产者给予奖励；为了推动粮食的增产，日本政府还对开垦荒地、灌溉、排灌设施的建设、农业研究和技术推广等进行了大量投资。1946年政府开始实施“差别生产计划”，将政府资金优先分配给采煤业，增产的煤优先分配给化肥工业和钢铁工业，施用化肥增第4期韩喜平，李二柱：日本农业保护政策的演变及启示57产的食品和增产的钢铁再优先分配给采煤业。WTO当日本在20世纪50年代中期从战争破坏中恢复过来并开始奇迹般地经济增长时，日本农民的收入水平和生活标准逐渐滞后于城市居民。60年代，随着城乡收入差距的逐渐扩大，农业劳动力大量外流，在这种形势下，为了加强粮食安全和增加农民收入，日本农业政策的主要目标便从增加食品生产转向缩小城乡收入差距上来，实行价格支持和贸易保护主义。1960年出台了“生产成本和收入补偿方案”的稻米价格决定方案。根据这个方案，稻米价格随着工业部门工资率的提高而提高，1960－1968年，稻米价格翻了1番，其它农产品与工业品的比价也迅速提高，与制造业工人相比，农民人均收入状况得到改善，农业与非农业部门人均收入差距显著缩小。二战以后，日本人口不断增加，由于土地禀赋极其缺乏，日本农场规模日益缩小（人均农业用地0.91公顷），小规模农场制约了日本农业生产率的提高，同时又对农业保护提出了更高的要求。1984年农业资本构成中40%来自政府补贴，20%来自制度性贷款。由于制度性贷款的利率比市场利率低1/3到2/3，如果将信贷补贴加到对农业投资的直接补贴上，则政府补贴在农业资本构成中的比例约为50%，农产品与工业品的比价也迅速提高，与制造业工人人均收入相比，农民人均收入状况得到改善，农业与非农业部门人均收入差距显著缩小。当然，由于保护政策阻碍了农业结构的调整，引起过剩库存，造成政府在粮食经营中连续多年出现赤字，同时也激化了日本与其贸易对象国的经济摩擦。二、当前日本农业保护政策的主要内容与效果加入WTO后，在美国等主要农业出口国的压力下，日本政府根据本国国情，在“WTO农业协定”框架内，对农业保护政策实施了新的调整，主要是向符合WTO农业规则的农业支持政策转移。具体来讲，目前日本的农业保护政策主要包括以下内容：日本在充分利用加入世贸组织带来的广阔出口市场的同时，一直巧妙地利用WTO的一些法规条款，对进口农产品的数量进行严格的限制：如限制赋予特惠关税和国民待遇、数量限制、高关税、反倾销、价格补贴、原产地规则、标准认证制度、知识产权保护、政府采购、检验检疫、单边设限等。例如，就大米而言，日本市场上的大米平均价格相当于国际市场平均价的8倍，但进口大米却严格控制在日本市场的5%左右。为了控制大米进口、调高国内米价而减轻财政补贴的负担，政府以“竞标”方式确定大米市场的价格。即把进口额度批给出价最高的进口商，进口米投放市场时，政府在高关税（490%）的基础上还要加征国内批发价，致使进口大米的低价格优势丧失殆尽。日本农民却因为农产品的高价格而直接获益。近年来，随着关税配额、数量限制等手段在世界各发达国家被逐渐取消，日本又利用动植物检疫制度和卫生防疫制度尽可能地阻碍外国农产品进入日本市场。日本的《食品卫生法》、《植物防疫法》、《家畜传染病预防法》等对来自境外农产品、畜产品及食品等实施严格的检疫、防疫制度，从而有效地将国外农产品阻挡于国门之外。例如新西兰和美国的苹果进入日本分别用了3年和25年的时间谈判。1995年开始，日本较大幅度地调整了对农业的财政补贴政策，主要是在WTO规则允许的“绿箱”政策范围内，已占当年政府农业预算支出的80%以上，从过去以补贴生产、流通环节转向支持农业的公共性服务、农业基础设施及支持生产结构调整等方面。具体主要包括以下几种：①水利建设补贴。大型的水利建设工程由中央政府直接投资兴建；对小型工程，由政府提供补贴，补贴比例占全部费用的80%－90%，政府还为由农民负担的部分提供低息贷款。②农地整治补贴。农地整治包括土地改良、农地扩并与整形、农用地开发、水田改作等。③机械设备补贴。农民联合购买拖拉机、插秧机、联合收割机、育苗设施、大型米麦加工烘干贮藏设备以及某些灌溉、施肥设施等，政府都给予财政补贴，补贴数量占全部费用的50%左右。④基础设施补贴。农民联合建设温