城市规划的战略环境评价方法研究-薛若晗MG0025025

南京大学研究生毕业论文城市规划的战略环境评价方法及实例研究0研究生毕业论文（申请硕士学位）论文题目城市规划的战略环境评价方法研究——以无锡市为例作者姓名薛若晗学科、专业名称环境科学研究方向环境规划与管理指导教师窦贻俭教授2003年5月15日南京大学研究生毕业论文城市规划的战略环境评价方法及实例研究1前言1.研究背景保护自然环境，维护生态平衡是人类生存发展的重大问题。随着经济发展，人们对生活质量的要求也越来越高，环境优美、舒适方便，已逐渐成为工作和居住的重要选择目标。城市可持续发展是对普遍追求的人类可持续发展的区域性延伸和社区性实践，如何将可持续发展理论引向实践一直是努力探讨和实践的目标。这就要求制定遵循可持续发展原则的发展策略。城市建设规划的战略环境评价正逐步成为推进城市可持续发展的有效工具，以保证城市规划在满足高速经济和社会发展要求的同时也充分考虑环境因素。战略环境评价(StrategicEnvironmentalAssessment,SEA)是一种对政策、规划和计划可能造成的环境影响进行调查、分析、预测和论证，编制环境影响报告，提出预防不良环境影响的对策和措施的活动。它起源于美国1970年1月生效的《国家环境政策法》。该法案第102条款规定：任何对人类环境产生重要影响的立法建议、政策及联邦机构的重大行动，都要进行环境影响评价。《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》第三章中已经明确指出“在有关立法中规定建立‘可持续发展环境影响评价制度’，要求政府部门在制定政策、规划和企业立项时，对可持续发展可能产生的影响进行评估。”我国刚刚出台的环境影响评价法，也对规划的环境影响评价以法律形式规定执行。这就需要对政策和规划环境影响评价的方法和技术有更深入的研究，以满足具体实践的需要。城市规划的战略影响评价在战略层次上，从规划对环境的影响出发，经过充分磋商、磨合和协调，力求使城市建设规划在环境保护方面达到最优。它能为城市规划的制定和实施提供有力的技术支持，进而推动可持续发展。2.研究内容目前，许多国家和国际组织都在该领域进行各种方法、程序和有效性等的研究。国内除区域环境影响评价开展较多外，专项规划层次上战略环境评价的理论和方法体系的研究还处于积极探索阶段，这限制了SEA的实施效果。本文在参考国内外规划层次SEA体系研究、政策与规划分析的方法以及现状分析的基南京大学研究生毕业论文城市规划的战略环境评价方法及实例研究2础上，采用定量和定性相结合的分析方法进行规划层次战略环境评价的方法研究。然后结合城市的特点以及现有城市规划中，存在的不利与可持续发展问题，对城市规划的战略环境评价方法进行研究。最后结合典型区域的城市规划，将理论与实际结合起来，做具体的SEA分析。3.研究区域选择江苏省是我国社会经济文化发达的省份之一，城市化发展速度较快。2000年，江苏重新确定了全省城市化方针“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”。无锡是江苏省内区域条件较优、综合实力较强、城镇基础较好的四个特大城市之一。本论文以无锡总体规划为例，讨论城市规划的战略环境评价的具体方法，以促进SEA理论与方法体系的完善。南京大学研究生毕业论文城市规划的战略环境评价方法及实例研究3第一部分城市规划的战略环境评价方法研究第一章战略环境评价的基本方法1.1战略环境评价的提出及发展1.1.1战略环境评价的内涵（1）战略环境评价的提出环境影响评价是指在进行某项人为活动之前，对实施该项活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估计，并提出相应的处理意见和对策。环境影响评价制度则是环境影响评价活动的法律化、制度化。它是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的基本制度。例如《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准”；国务院《建设项目环境保护管理条例》规定“国家实行建设项目环境影响评价制度，并根据建设项目对环境的影响程度，实行分类管理”。从以上各法律、法规可以看出，我国现阶段的环境影响评价制度主要是针对建设项目而设定的，与环境影响评价本身所指的广义的“人为活动”相比，这种环境影响评价制度还是比较“狭义”的，但它对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防产生新污染源发挥着极为重要的作用。（尚金城，包存宽，2000）然而，单一项目的环评并不能很好地解决区域环境污染问题，不能有效地控制各类区域污染源及污染物的排放总量。这是因为单一项目的环评存在以下不足之处：①它没有考虑区域内污染的累积影响，也很少考虑到污染的长期效应，仅限于工程建设项目这一层次，不涉及政府部门的总体发展规划或某一领域的发展计划，这样常常导致政府在制定规划或做出决策时，很少甚至没有考虑环境的影响和效应；②它在本质上是项目环境影响的一种反应性评估，而不是前瞻性预测，它在项目的选择及优化布局方面的作用是有限的，往往只是针对项目的污染状况提出一些控制和治理污染南京大学研究生毕业论文城市规划的战略环境评价方法及实例研究4的措施；③单一项目环评经常是在高层次的战略决策之后，在环评阶段很多决策已在更早的规划阶段确定，环评对于项目所提供的可选方案和治理污染措施的选择是很有限的；④单一项目环评一般难以考虑多个建设项目的累积效应和各种污染物之间的协同效应，也难以考虑诱发的或间接的环境效应、对于大尺度的环境影响和全球性环境问题，例如温室效应、生物多样性等也难以在单一项目环评中得到体现。总之，单一项目的环境影响评价很少将环境、社会和经济作为一个系统综合地加以考虑。那么，在进行环境影响评价时，如何将对环境有重大影响的一些宏观决策纳入环境影响评价就成为人们思考的问题，在这种情况下，战略环境评价应运而生。（马蔚纯，林健枝等，2000）早在70年代中期，欧美一些发达国家就已认识到单一项目环评的不足，开始将环境评价的应用扩展到规划层次；到80年代初期，又将环境评价的应用扩展到政策层次；80年代底，随着可持续发展战略的提出，具有战略视角的战略环境评价(SEA)便应运而生，并开始得到世界范围内的广泛接受。人们已经接受了这样的观点：环境问题主要产生于经济过程中的决策机制，以及经济过程中的各种社会和政治力量的运作——即制度本身（张坤民，1997）。也就是说，导致环境问题的根本原因是在环境和自然资源的有效配置方面出现的制度缺陷或制度失灵。社会的结构、决策、政策、价格机制等无法促使资源达到社会最优配置状态。我国早在20世纪80年代后期也提出了开展这一工作，但是战略环境评价及对这一学术语的其他表述，在国内学术界却出现于1995年以后（彭应登，1995）。在未来几年中，SEA有可能成为发展很快的一个领域。（2）战略环境评价的内涵和构成要素战略环境评价是指对政策(policy)，计划(plan)，规划(program)(简称3P)及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的和综合的评价过程。它是在PPP层次上及早协调环境与发展关系的一种决策和规划手段。（彭应登等，1995）战略环境评价系统的构成要素有：①评价者战略环境评价者指的是对SEA负主要责任的组织或个人，评价者的来源多样、复杂，包括行政机构评价者、司法机构评价者、研究机构评价者、公众评价者等，他们从各自的观点、角度出发，为战略环境评价方案的制定提供了参考依据。②评价对象南京大学研究生毕业论文城市规划的战略环境评价方法及实例研究5指评价区域内，对生态环境有重大影响的战略，能够通过评价达到一定目的，同时在人力、物力、财力及所能掌握的资料等基本条件方面能满足评价需要。③评价目的SEA评价目的是SEA评价工作的出发点，是对评价对象在评价区域内有可能造成的生态环境的影响结合区域内原有对象的影响综合考虑，利用战略环境评价相应的预测模型、损害函数和评价模式进行整体评价，以达到评价结论。④评价标准评价标准包括评价指标体系和基准值，评价指标体系主要有环境指标、经济指标、社会指标、资源指标等四个子层次，每个子层次的指标又进一步划分成更小的指标，而基准值主要是按性质可以分为定量和定性两种。定量基准值可以通过现行的环境标准值、背景或本底值、类比情况等来确定、定性基准值可以用人们可以接受的水平来描述。（尚金城，包存宽，2000）⑤评价方法战略环境评价的评价方法通常是由规划、计划、政策到法规的过程，预测环境效应与环境影响的函数关系和战略环境影响的费用效益分析，并进行综合评价。评价者根据评价标准，运用评价方法，将评价对象对一定区域内生态环境的影响做出整体评价，以达到评价目的，为可持续发展战略的决策提供环境依据。1.1.2战略环境评价的特点（1）独立性：SEA的评价者是战略决策执行部门以外的第三者，并且SEA工作独立于战略过程而进行。（2）可信性：取决于评价者的知识和经验、SEA信息的可靠性及评价方法的适用性。（3）实用性：是内容全面性和可操作性的统一。（4）透明性：指SEA的实施过程及评价结论便于公众与决策部分、评价者进行交流。（5）反馈性：SEA结论和公众反应能否及时、准确的反馈到决策部门。1.1.3战略环境评价的发展随着对环境问题的深入研究，人们认识到必须从其产生根源入手才能从根本上解决环境问题。1969年，美国的《国家环境政策法》第1次将环境影响评价制度作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度，具体体现了战略环境评价的思想，其第2条第3款规定“要南京大学研究生毕业论文城市规划的战略环境评价方法及实例研究6将环境影响评价应用于对环境质量有重大影响的每一项立法建议和其他重大的联邦行动”。之后，重大决策环境影响评价已成为国际上环境影响评价制度发展的重要趋势。瑞典、澳大利亚、日本、法国等国家很快建立了本国的环境影响评价制度，1978年美国总统环境质量委员会颁布的《国家环境政策实施程序的条例》规定“适用于环境影响评价的联邦行动主要有4类：官方政策、正式规划、行政计划、具体项目。可见，在这4类中，有3类是关于决策层面的内容，也即战略环境评价的内容。到1996年，全世界大约有80多个国家制定了关于战略环境评价方面的法律。此外，包括世界银行在内的许多国际组织对战略环境评价的研究与实践给予了高度重视，并启动了相应的研究计划，开始了相应的探索性实践，尤其值得注意的是1997年4月欧盟发布了《战略环境评价导则》，并要求其成员国最迟在1999年底以前执行。可以说，人们已经认识到，要克服传统项目环评的不足，就必须在宏观决策层次上，对政策、规划、计划及其可供选择的多种方案的环境效应进行研究，因此，在进行传统环评的同时，引进战略环境评价的概念已成为世界各国的共识。SEA的演变可以分为以下六个阶段：①前环境评价阶段（1970年以前）：这个阶段的环境评价主要是根据工程和经济研究，如成本——效益分析进行项目审议，因此只能有限的考虑环境后果。②EIA方法论发展阶段（1970－1975）：一些西方国家开始实行EIA。这一阶段EIA侧重于识别、预测和缓解可能发生的生物、物理影响；公共参与开始受到重视。③多尺度EIA阶段（1975－1980）：这一阶段的主要特点是开展了多尺度EIA，包括社会影响评价（SocialImpactAssessment,SIA）（王慧钧，王华东，1996）和风险评价（RiskAssessment,RA）；公众参与也成为EIA的重要组成部分；项目EIA也更加强调无过失和替代方案问题。④过程与程序调整阶段（1980－1985）：这一阶段，发达国家努力使EIA与政策规划及其后续阶段一体化；开始注意环境影响检测、环境审计、工艺评估以及环境纠纷的解决方法；在有关国际组织帮助下，一些发展中国家也实施EIA。⑤可持续性原则介入阶段（1985－1990）：这一阶段开始根据可持续性思想与原则，重新审视EIA的理论与体制框架；开始探索解决地区性与全球性环境变化与累积性环境影响的途径；在EIA研究与培训上的国际合作日益增多。⑥SEA时期（1990至今）：