世界银行政策分析报告-《改革国有资产管理-从国际经验看中国》(1)

世界银行政策分析报告2002年12月23日1改革国有资产管理：从国际经验看中国改革国有资产管理：从国际经验看中国改革国有资产管理：从国际经验看中国改革国有资产管理：从国际经验看中国详细摘要详细摘要详细摘要详细摘要问题的提出问题的提出问题的提出问题的提出：关于国有资产管理体制改革的讨论至少从1993年以来一直在进行。在这期间，国家在国有企业行使股东权利的责任和权力处于相当分散的状态。中共十六大决定将国家的股东权利集中在一个国有资产管理机构，是向着正确方向迈出的一步。这一决定同时也提出了很多问题：国家可以有效地治理多少国有企业？国有企业的主要目标应当是什么？国有资产管理机构的特点应当是什么？它应当如何运作？第二层次的股东应当起什么作用？这篇政策分析报告借鉴国际经验来探讨这些问题。研究结论研究结论研究结论研究结论：（a）世界上管理国有企业最成功的体制都是管理相对较少的国有企业的体制。一个较小的“控制跨度”有利于良好的国有企业管理。全面执行1999年“抓大放小”的决策是明智的。对中国的许多大型国有企业实行有效管理本身就将是一个巨大的挑战。继续推进股权多元化非常有必要。政府应当准备将在大型国有企业的国家股权减少到51％以下。即使在仅持有少数股份的情况下，保护战略性利益的方法也可以找到或被开发出来。（b）世界上最好的国有企业都专注于资本的有效率的利用。政府有许多社会和政治目标，但国有资产管理机构应当专注于使国有资本的回报最大化。（c）新的国有资产管理机构应当商业化和专业化。国有资产管理机世界银行政策分析报告2002年12月23日2构的资产组合应当仅包括以盈利为目的的非金融类国有企业。国有资产管理机构的职能范围应既包括国有股的管理，也包括国有股的出售。国家的股东权益应该只通过每年的股东会议和对国有企业董事会的任命等“正常”手段来实现。国有资产管理机构应当拥有对国有股进行表决和进行国有企业董事任命（按国家持股比例）的广泛权力。财务管理政策和程序应强调透明度和风险管理。（d）世界性的经验表明，有适当独立性的董事会可以加强国有企业。中国大型国有企业董事会的构成应强调独立观点和与国家股东联系之间的平衡。加强董事会的其他措施可以包括建立董事的固定任期；对国有企业应用公司法；进一步实行股权多元化；建立董事的个人责任制；以及受托责任的制度化。国际上有关董事会组织结构和程序以及董事任命和培训等方面的最佳做法值得考虑。（e）企业集团母公司可以行使大多数必要的第二层次的资产管理职能，但必须将其运作方式转向财务管理。机构投资者，如全国社会保障基金，可以在国有企业治理方面起补充的作用。四大资产管理公司在帮助困难企业脱困方面可能不那么有效。但只要他们持有企业的股份，这些资产管理公司就应享有股东的全部权利。下一步下一步下一步下一步：本报告以及背景报告意味着对第一层次和第二层次股东在体制发展和能力建设以及对国有企业董事培训方面的主要要求。根据客户的兴趣，可以制定一揽子的技术援助计划（如信托基金资助的咨询专家）。1在国有企业集团中行使所有权：在国有企业集团中行使所有权：在国有企业集团中行使所有权：在国有企业集团中行使所有权：中国可以从国际经验中学到什么？中国可以从国际经验中学到什么？中国可以从国际经验中学到什么？中国可以从国际经验中学到什么？高伟彦（高伟彦（高伟彦（高伟彦（WilliamMako)WilliamMako)WilliamMako)WilliamMako)张春霖（张春霖（张春霖（张春霖（ChunlinZhang)ChunlinZhang)ChunlinZhang)ChunlinZhang)2002200220022002年年年年12121212月月月月31313131日日日日在中国，根据政府的法规，企业集团被定义为由母公司、母公司拥有多数股权的子公司、母公司拥有少数股权的成员公司以及其他企业或机构组成的“独立企业法人的联合体”。1到2000年底，共有6027个企业集团注册2，其中2655家被认为是“大型企业集团”，即那些年销售收入和总资产超过人民币5亿元的企业集团。2000年，这些大型企业集团占中国城市就业的11％，出口的22％，工业部门资产的57％3。政府希望在加入WTO后企业集团能在中国的经济发展中发挥日益重要的作用。1999年中国共产党“四中全会”号召“培育强大和有竞争力的大型企业和企业集团”以便他们成为“国民经济的支柱和中国参与国际竞争的重要力量”。2001年全国人民代表大会通过的“第十个五年计划”也要求“发展拥有知名品牌、自主知识产权以及明确划分和强有力核心业务的大型公司和企业集团”。在中国，国家所有权在大型企业集团中占主导地位。在2655家大型企业集团中，1在中国，独立企业法人可以是根据《公司法》注册的公司，或者根据《全民所有制企业法》（1988年施行）注册的国有企业，或者其他独立核算、自负盈亏的企业，如集体所有制企业、合资企业、合伙企业及独资企业。2国家工商行政管理局：《中国工商行政管理年鉴2001》3国家统计局：《2000年中国大型企业集团》，以及《2001年中国统计年鉴》2国家是1605家母公司的多数股权所有者。这些往往是大型企业集团中最大的公司。国家占多数股权的大型企业集团占所有大型企业集团资产的92％，销售额的87％。虽然国家正试图从非战略性企业“撤出”，但在中短期内，企业集团国家所有权占多数的情况可能要继续下去。2000年底，中国仍有19万家国有企业。在可预见的未来，深化国有企业集团的改革，如内部控制和公司治理结构方面的改革，将在很大程度上取决于国家行使其所有权的方式，即国有资产管理体制的改革。本报告集中探讨国家如何借鉴相关国际经验，以更有效的方式行使其在大型国有企业的所有权。由于大型国有企业集团国有资产管理体制的制度框架和其他国有企业一样，本报告中的政策建议也许具有更广泛的适用性。本报告其他部分是这样组织的。在第一部分突出阐述中国国有企业行使国家所有权的制度性挑战和过去的改革努力。第二部分介绍了相关的国际经验。第三部分提出主要政策建议。3一．一．一．一．制度性挑战制度性挑战制度性挑战制度性挑战中国的国有企业部门：概览中国的国有企业部门：概览中国的国有企业部门：概览中国的国有企业部门：概览2000年，中国的190,508家非金融国有企业生产了GDP的约1/3。他们的资产负债表显示总资产超过16万亿元，负债不到10万亿元。根据财政部的报告，其国家所有者权益为5.8万亿元。49％的国有企业是盈利的，2000年总利润为4700亿元，而51％的企业总亏损为1800亿元，留给国家的净利润为2800亿元，比1999年高1.5倍，比1995年高1.2倍。在国有企业就业的有5270万人，占总就业的7.4％和城市就业的25％。国有企业分为大型、中型和小型。1999年，有72％的国家所有者权益在9000家大型国有企业，其余在31000家中型企业和177000家小型企业（分别为12％和16％）。改革前的体制改革前的体制改革前的体制改革前的体制考虑到国有企业部门的规模和多样性，国家在行使国有企业所有权方面建立了一种分工的制度。首先，所有权由从中央到省、市、县各级政府行使。其次，所有权由各种党政机构分享。“隶属关系”的概念反映了这种分工。在改革前的体制中，“隶属于”或由某级政府“主管”一般意味着本级政府和党委行使下列权利：
任命、监督、激励和替换厂长经理。这一般由负责监督国有企业的该级政4府的党委及其组织部门来行使4。根据国有企业的政治性质，其经理和其他政府机构官员一样，是作为党的干部进行“管理”的，并按同样的制度给予级别待遇。实际上，国有企业经理在政府部门任职或政府官员到企业任职是司空见惯的事情。
进行重要的经营决策。这由该级政府有关经济部门行使。例如，计划委员会负责全面的年度和五年计划，这些计划从预算资金分配和投资到其监管下的国有企业重要产品的价格和数量无所不包。计划部门还有权审批基本建设投资项目，或在进行大规模投资时向上级政府提出建议。经济委员会，与各工业厅局（部委）协作，负责国有企业日常业务的管理。劳动和人事部门的权力是管理与人力资源有关的问题，如招募、工资、社会福利等等。
提供资金和获取收入。政府的财政部门负责从国有企业获取收入并向企业分配资金。在改革前，以税收和利润为形式的企业收入约占中国预算收入的1/2。与这一职能相联系，财政部门还负责监督国有企业的财务核算和财务报告。国有银行负责征集存款，并向国有企业提供流动资金。在改革前，银行贷款不是重要的资金来源。过去的改革努力过去的改革努力过去的改革努力过去的改革努力开始于1970年代末的国有企业改革先后尝试了由中央政府和地方政府以及国有企业职工提出的许多方式和战略。国家与企业的关系一直是关注的焦点，大多数4当高级别经理被任命到由下级政府主管的国有企业，这个经理就会由上一级党委和组织部门管理。例如，一个部长级经理可以任命到省主管的国有企业。在这种情况下，这位经理就得有上一级权力机构，即中共中央委员会和组织部管理，但其他较低级别的经理则按通常的做法。5改革措施均旨在改变政府行使其对国有企业权利的方式。从概念上讲，可以将这些改革视为有以下两种战略，而在具体政策中这两种战略往往相互混淆，不那么容易看清。第一种战略在1978－1993年间占主导地位，至今仍很有影响。它有两个支柱：一方面赋予内部人权力以提高效率，而另一方面加强党和政府的控制以遏制内部人控制。以强化激励机制和提高效率为目的，企业被赋予了管理自主权，国家和内部人（即经理和雇员）之间的共享收益。这一措施赋予内部人的权力，而不可避免地导致内部人控制，出现诸如资产剥夺等所有负面后果。为了使内部人控制得到遏制，加强了党政机关在任命和监督国有企业经理方面的作用。1993年中共“三中全会决定”通过了第二种战略，提出“建立现代企业制度是国有企业改革的方向”，并号召“制度创新”以替代以前的“放权让利”的战略。1997年的中共第十五次全国代表大会和1999年的中共十五届四中全会通过倡导“抓大放小”、“国有经济的战略性调整”和“有所为，有所不为”，使这一战略得到了强化。这一战略实际上是公司化和所有权多元化的一种形式，只是在不同时期以不同的官方术语表达罢了。由于没有国有资产管理体制的改革，公司化和所有权多元化都不可能实现，因此应进一步观察一下国有资产管理改革的三层次模式。三层次模式三层次模式三层次模式三层次模式公司化作为改革国有企业的一种可能方式是在1980年代中期开始讨论和试点的5。到1993年中共十四届三中全会召开时，有3000多家国有企业以不同方式实行5据政府改革战略和政策的主要顾问吴敬琏等一些中国改革家说，世界银行在倡导这一战略方面发挥了作用。在1985年发表的一个报告中，世行建议中国也许会希望将决策权委托给董事会而不是像当时那样一直委托给职工6了公司化。在这种公司化战略背后最重要的思想之一就是通过对其在企业中纯粹所有者的角色进行重新定位，改革国家行使所有者权利的体制框架，依法确定其权利和义务。为了实现这一目标，制定了一种三层模式，并为决策者和顾问们所广泛接受。这一模式的特点是两个分离：国家的所有权职能与其他职能分离，所有权职能与国有资产的日常经营分离。根据对这一模式的通常理解，第一层是一个国家机构，隶属国务院或甚至全国人大（在地方上隶属地方政府或地方人大），全权行使国有资产所有者职能。因此所有权职能便与国家的其他职能分离，因为所有其他党政机关均应将其所有权职能转移到这个机构。但是，这第一层的机构是一个政府机构，工作人员均为公务员，而不是商业单位。第二层的机构主要是行使国有资产的日常管理职能。这些机构是作为商业实体，其目的是使国有资产的回报最大化，而且最有可能是完全为第一层机构所有。他们应在属于第三层的公司化的国有企业通过股东大会表决行使股东权利，或在企业的董事会占有席位。在中国的《公司法》中，这种机构被称为“国家授权的投资机构”。尽管这一模式对改革实践具有重要影响，但从未被中央政府正式接受，作为其国有企业改革战略的一部分。特别是有关建立第一层