张国庆公共行政学10第十章《行政效率》

1第十章《行政效率》北京航空航天大学公共管理学院2案例3案例央视《经济半小时》11月21日播出节目“一个女人的燃烧瓶和政府铲车的拆迁大战”。这名站在楼顶上的女士名叫潘蓉，潘蓉的家是一幢建筑面积480平米的四层小楼，位于上海市闵行区。2008年，潘蓉接到的一纸虹桥机场交通枢纽的拆迁裁决，打破了他们一家平静的生活。上海机场集团要兴建机场的交通枢纽工程，而潘蓉的这栋小楼正好位于这一工程项目的范围之内，因此潘蓉一家必须在期限之内搬离原先的住所，房屋将做拆除。作为房屋被拆迁的补偿，潘蓉获得每平米761元的房屋重置补贴，以及1480元的土地补偿。计算下来潘蓉的拆迁补偿是67.3万元。潘蓉所在的闵行区是上海市最大的行政区，临近虹桥机场。在住宅市场上，它属于上海市的四类地区，类似的房屋在市场上的交易价格早已经高达每平米1万5千多元。潘蓉的住宅虽然不是商品房，但是这套小楼，仅仅靠一层二层的向外出租，就能获得每月4000元的租金。潘蓉用常识来衡量，也觉得这个补偿价格显然不符合市场。因此潘蓉一家商量决定：既不认可这个评估，也不在拆迁协议上签字。4案例思考1、在这个案例中，政府的行政效率是高还是低？2、法律和法规打架：拆迁户拿的是《物权法》认为拆迁方侵犯了他们的物权；而政府执行的是《城市房屋拆迁管理条例》第十九条的规定，拆迁人也就是通常说得拆迁公司如果已经履行裁决规定的义务，被拆迁人人在裁决规定的搬迁期限内拒绝搬迁的，房屋所在地的市、县人民政府可以责成有关部门强制拆迁这一条款进行解释。3、政府实施行政管理时（具体到拆迁）该如何处理效率与公平的关系？4、当代中国政府的行政管理中的广义行政效率和狭义行政效率问题。5本章内容•第一节行政效率概述•第二节行政效率研究的历史与现状•第三节绩效评估的作用和意义•第四节行政效率测定的方法与技术6第一节行政效率概述7第一节行政效率概述行政效率是国家行政机关和行政人员行政管理活动的效果的重要衡量标准。提高行政效率是行政管理者所追求的重要目标，也是行政学研究的核心课题之一。研究行政效率在理论上、实践上和行政管理学学科发展上都具有重要的意义。8第一节行政效率概述一、行政效率的涵义1、涵义效率最初是电学和机械学中所使用的概念，指的是产出的能量或功与投入和消耗的能量的比值或比率。后来，这一概念被引入到社会活动中，泛指社会活动所取得的结果和所消耗的劳动量的比率，人们用它来考察社会活动的有效程度。行政效率具有特定的涵义，指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。9第一节行政效率概述一、行政效率的涵义2、中西学术界观点的差异我国学术界倾向于对行政效率做广义的解释：行政效率不仅体现在时效、速度、理想的产出投入比率上，“更重要的是体现在社会效益上”，是“数量和质量的统一，价值和功效的统一”。西方学者则倾向于对效率做狭义的解释：效率只是广义的绩效（performance）或生产率（productivity）的一个组成部分。10第一节行政效率概述一、行政效率的涵义3、对行政效率的测量：政府绩效管理政府绩效由经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness，又译效能）三部分构成。三大E实际上是三种关系，涉及到政府管理活动的四个方面：资源（resources）、投入（inputs）、产出（outputs）、效果（outcomes）。11第一节行政效率概述效益效率经济效果资源投入产出环境与外部影响因素管理与政府绩效之间的关系12第一节行政效率概述一、行政效率的涵义4、3E标准的内涵“经济”涉及资源与投入之间的关系，可以说是资源（资金）和投入之间的转换率。经济性表现为获得特定投入时成本最低，或者说充分使用已有资金获得最大量和最佳比例的投入。“效率”涉及投入与产出的关系，指行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率。高效率可以表现为获得既定量的产出时投入最少，也可以表现为投入既定时产出最大。“效益”涉及产出与效果之间的关系，指政府部门产出达到所期望的效果或影响的程度，其中包括公民或顾客的满意度。13第一节行政效率概述二、行政效率的类型（一）微观效率和宏观效率（二）技术效率与配置效率（三）静态效率和动态效率（四）组织效率和个人效率14第一节行政效率概述三、行政效率在行政管理中的地位（一）行政效率是衡量整个行政管理活动的重要标准（二）行政效率高有助于建立政府与社会之间的良性关系（三）行政效率高低关系到我国的现代化进程（四）行政效率是行政管理学研究的主题15第二节行政效率研究的历史与现状16第二节行政效率研究的历史与现状效率概念由来已久，但把效率作为一个独立领域进行研究始于弗雷德里克•泰勒的科学管理运动。长期以来，行政效率研究因袭管理学的传统和方法，存在诸多局限性。当代行政改革提供了机遇和动力，行政效率研究呈现出一些新的发展趋势。一、效率研究：一个新领域的出现1890年，布兰代斯等人在泰勒的同事亨利•甘特（HenryGantt）的住所召开了专家会议。布兰代斯希望所提出的证词都能遵循大致相同的逻辑，并且能用一套普通的术语来描述泰勒的新管理体系。与会人员提出的词汇有泰勒制、职能管理、工场管理等，最后确定为“效率”。17第二节行政效率研究的历史与现状二、行政效率研究的传统模式及其局限性•1、代表人物和观点•埃默森的五条原则；克拉克传播科学管理运动中的效率观念；库克将对效率的关注和研究应用到高等教育和公共领域。•2、20世纪70年代以前的有关研究属于传统研究模式，存在两个明显的缺陷：•（1）基本沿用管理学效率研究的概念、理论和方法体系，忽视了公共部门的公共特性及行政效率研究的特点和特殊要求。•（2）这一时期的效率研究多采用综合研究模式，在阐释行政效率的定义、类型和研究意义的基础上，关注焦点是影响效率的因素和提高效率的途径。既没有充分体现出效率这一主题，又缺乏可操作性和实用性。18第二节行政效率研究的历史与现状三、当代行政效率研究的特点及发展趋势（一）行政效率研究中“公共性”的彰显（二）对综合研究模式的超越（三）效率和质量的地位转换19第二节行政效率研究的历史与现状四、我国行政效率研究的历史与现状粉碎“四人帮”以来，特别是1982年国家机构改革和恢复行政学以来，我国大陆专家学者重新开始了行政效率研究并取得了一些成绩。但总的看来，行政效率还是我国行政管理学研究中的薄弱环节。20第三节绩效评估的作用和意义21第三节绩效评估的作用和意义一、公共组织绩效评估的作用和意义（一）绩效评估与公共管理新理念1．绩效评估与公民为本。2．绩效评估与权力的非集中化。3．绩效评估与“结果导向”的管理。4．绩效评估与市场机制。22第三节绩效评估的作用和意义一、公共组织绩效评估的作用和意义（二）绩效评估在管理中的功能•1．绩效评估的计划辅助功能。•2．绩效评估的监控支持功能。•3．绩效评估的促进功能。•4．绩效评估的激励功能。•5．绩效评估的资源优化功能。23第三节绩效评估的作用和意义一、公共组织绩效评估的作用和意义（三）绩效评估与政府的政治合法性1．展示成果能赢得公众的支持和理解。2．展示绩效状况能推动公众对政府的监督。3．绩效评估能帮助提高政府的信誉。24第三节绩效评估的作用和意义二、公共部门的特点和绩效评估的困难（一）公共部门的垄断性（二）公共部门的目标多元性和目标弹性（三）公共部门产出的特征产出多为无形产品；产品的中间性质；最终产品的非商品性。（四）公共部门生产过程的特点劳动密集型特征；生产技术的不确定性。（五）公共管理环境的特点25第三节绩效评估的作用和意义三、公共组织绩效评估的研究与实践••鉴于组织绩效评估在其他国家的广泛应用，西方学者惊呼传统的“行政国家”正被“评估国家”所取代。一位专栏作家也对此感叹道：“我们已经生活在这样一个时代：理性思辩不再受尊崇，信服才是一切。……一个东西若不能测定，那它就不存在”。26第四节行政效率测定的方法与技术27第四节行政效率测定的方法与技术•一、效率测定的基本概念•（一）效率测定的实施框架•效率测定的实施框架指效率测定的总体规划。它包括两个基本方面：•一是效率测定的业务计划。•二是效率测定的组织安排。28第四节行政效率测定的方法与技术•一、效率测定的基本概念•（二）效率示标（efficiencyindicators）•一般的效率示标包括单位成本、平均个案处理时间、反应速度等。鉴于行政管理和公共服务活动的多样性，效率示标还要根据不同活动的性质和特点进行设计。29第四节行政效率测定的方法与技术2004年《中国政府绩效评估研究》。是国家人事部的课题，由人事部下属的人事科学研究院牵头完成，参与的人除了学者，还有地方政府。职能指标是评估体系的主体，这些是政府应该解决的基本问题，如果出了问题，政府部门要直接负责。影响指标是用来测量政府管理活动对整个社会经济发展的成效、影响和贡献的。潜力指标反映的是政府内部的管理水平。30第四节行政效率测定的方法与技术31第四节行政效率测定的方法与技术32第四节行政效率测定的方法与技术33第四节行政效率测定的方法与技术34第四节行政效率测定的方法与技术一、效率测定的基本概念•（三）成本函数和生产函数•生产函数可以表示成Y＝f(X)，成本函数可以表示为C＝C(P,X)。其中Y是产出，X是各种投入构成的向量，C表示成本，P则表示各种投入相对应的价格所构成的向量。对生产函数而言，当投入一定时，产出可以达到一个最大值；对成本函数而言，当产出一定、投入要素的价格一定时，成本可以达到一个最小值。35第四节行政效率测定的方法与技术二、效率测定方法的分类（一）参数测定与非参数测定（二）关于统计噪音的考虑（三）极限关系及其寻求36第四节行政效率测定的方法与技术三、效率测定的具体方法•（一）效率测定的传统方法•（二）工作荷载分析法（WorkloadAnalysis）•（三）要素分析法（FactorAnalysis）•（四）产出评估法（OutputEvaluation）•（五）回归模型法•（六）数据包络分析法37