张国庆公共行政学12第十二讲《法治行政》

1第十二讲《法治行政》北京航空航天大学公共管理学院2本讲内容•第一节法治行政概述•第二节依法行政的历史缘由和发展•第三节依法行政的理论基础•第四节依法行政的制度机制•第五节法治行政的保障机制3第一节法治行政概述•法治行政与不法行政相对立，是公共行政现象的最基本的内容之一，也是行政原则和行政原理的最重要的范畴之一。它是现代国家法律制度的重要组成部分，也是现代行政精神的精髓所在。法治行政的基本内涵主要集中在两个相互联系、互为条件的方面：•其一，依法行政，即根据宪法和法律的精神、原则和条款、程序实施公共行政管理。•其二，法制监督，即基于法律和行政法规的规定接受外部监督和进行内部监督。4第一节法治行政概述一、法制行政与法治行政法制行政强调关于行政的既定法规制度和其它关于行政的规定性，偏重于静态的行政法律制度；法治行政则注重遵从法律精神或规定开展行政管理活动及其适度的灵活性，偏重于动态的行政依法治理的过程。5第一节法治行政概述•二、法治行政的基本法则•（一）行政行为必须适合法律或行政法规的规定••（二）行政命令不得代替应以法律规定诸事项••（三）行政裁量也须适合法规和适当•（四）通过对不法行政的监督和矫正，来保障国家和公民的利益。6第一节法治行政概述•三、现代法治行政的特征•（一）现代法治行政与民主自由相互促进。有法制而无民主自由是专制政治，有民主自由而不讲法制是无政府主义。•（二）现代法治行政是积极主动的行政。主动施为和积极进取是现代法治行政的一大特征，这种特征集中反映了现代法治行政的主动精神。•（三）现代法治行政包括行政立法和行政司法。行政立法和行政司法必须有法律依据或不抵触法律的规定，即同样应当“依法行政”。•（四）现代法治行政包容行政裁量。即使是行政裁量，也必须遵从宪法、法律和行政法规的精神和原则，即在法制的基础上进行行政裁量。7第二节依法行政的历史缘由和发展•依法行政作为一种重要的政治思想和法律原则，提出于新兴的资产阶级反对封建君主专制的斗争的之初，形成于资产阶级全面控制国家权力之后，发展于资本主义由自由资本主义过渡到垄断资本主义之时并沿续至今，前后历经三百余年。与上述历史进程相一致，依法行政的内涵和外延也经历了一个发展变化的过程。•依法行政的一般性解释是：在三权分立的国家政治体制格局中，公共行政权力主体即狭义的政府，应当依法设定和实施行政行为。至于对法的解释则在不同的时期、不同的国家有不同的理论和实践。但法的规范性或约束性作用始终是依法行政的核心概念。8第二节依法行政的历史缘由和发展•一、依法行政的缘起•依法行政源起于新兴的资产阶级反对封建君主专制的需要。其直接的思想理念源自英国。•这一时期依法行政的释义严格界定为：一切政府公共行政行为，都必须依照法律的规定。其基本的思想，是要对以国王为主导的政府及其行为实施严格的限制，以防止专制重来、自由受限、财产受损。9第二节依法行政的历史缘由和发展•二、依法行政的形成•依法行政形成于资产阶级完全控制国家权力，并形成资本主义国家体系之后。•这一阶段，依法行政的概念开始变化，其释义开始宽泛化：依法行政的严格意义在于，凡行政机关限制人民的权利或使人民承担义务时，必须有法律的依据，此外可由行政机关自由决定，即关于人民的权利和义务“法律保留”。10第二节依法行政的历史缘由和发展•三、依法行政的发展••依法行政发展于自由资本主义向垄断资本主义过渡之时并沿续至今。•这一阶段，依法行政的释义出现了前所未有的宽泛化：只要不违反法律范围，行政机关就可以自由决定，而不是行政机关的一举一动都需要法律的依据。由此形成了内涵最为广大、外延最为狭小的依法行政的新概念。依此概念，依法行政实际上只具有了“消极的界限”。11第二节依法行政的历史缘由和发展四、资本主义国家依法行政的特点（一）各主要资本主义国家大体上都经历了一个从重视立法、强调立法高于一切，向重视行政、突出行政职能地位转变的历史过程。（二）资本主义国家依法行政释义的宽泛化，是在三百余年法制（治）基础上出现的一种国家现象。（三）行政权力的扩展受到了三权分立国家权力体系中其它国家权力主体的制衡，使行政权力不可能恣意妄为。12第三节依法行政的理论基础一、依法行政的思想源流自然法理论和契约论是依法行政的思想源流。十六世纪后半期资本主义生产方式开始在欧洲部分国家崛起，至十八世纪产业革命之后逐渐发展成熟。在这个过程中，资产阶级的思想家为了论证资产阶级私有财产的合理性和不可剥夺性，首先和集中批驳了“君权神授”的中世纪神权逻辑和“王位世袭”的封建法统伦理，并在此基础上从不同的侧面提出了资产阶级的国家观，其核心就是自然法理论和契约论。13第三节依法行政的理论基础•二、依法行政的社会基础•资本主义的经济原理和市场经济的实践是依法行政的广泛的社会基础。“私有财产神圣不可侵犯”是资本主义的最高的和根本的信条。据此，在资产阶级看来，一切不利于私有资产的保护和发展的社会主体、社会行为或社会现象都是违背自然法则和自然权利、违背人的本性和人的理性、违背社会契约和国家主权的。14第三节依法行政的理论基础•三、依法行政的法政基础••资产阶级的权力分立和制衡学说及其实践是依法行政的直接的法政基础。15第四节依法行政的制度机制•依法行政是以资产阶级的权力分立和制衡学说为其直接的法政理论基础、以分权制的政治体制为其制度表现形式的。分权论和分权制则分别是资产阶级宪政论和宪政制的重要组成部分。按照资产阶级的经典理论，“不分三权，就是专制”；要做到依法行政，就必须不仅分权而且以权治权，并以国家宪政制度的形式确定下来。16第四节依法行政的制度机制•一、公共权力分立、制衡的由来•真正提出完全意义上的三权分立学说并强调其间相互制衡关系的是孟德斯鸠。他提出：每个国家都有立法权、司法权和行政权三种权力。这三种权力是绝对不可混合的，因为一切权力合而为一正是封建专制的特征，所以必须分权。17第四节依法行政的制度机制•二、行政权力的特性与公共权力制衡•在三权之中，行政权力最有可能侵权和越权。行政权的特性主要表现在以四个方面：•1．在与公民、与社会的关系上，政府行政机关是最直接的、最经常的、最广泛的、最具体的，•2．在组织构成和决策程序上，三权当中的立法权是典型的“票决制”，司法也有陪审制和两级终审制，唯独行政是首长个人负责制。•3．事权合一，行政权因而在潜能和势能上是最强大的。•4．法律永远不可能对一切关于国家和社会事务的管理做出规定，法律也总是落后于现实生活的发展变化，因而法律的规定总是原则的、有限的，法律的适用也经常是模糊的、有争议的。这就为行政权自行其是提供了极大的客观空间，也提供了极大的主观可能性。18第四节依法行政的制度机制•三、公共权力分立、制衡的制度原因•依法行政起于资产阶级反对封建专制的需要并成其强大的武器，发展于资产阶级巩固政权的需要并成其有力的工具。其间，依法行政释义的内涵和外延虽几经变化，但其精神实质却一如既往地受到肯定和重视，历经三百余年、跨越资本主义三大发展阶段、沿用到今日而不衰。这说明，依法行政作为一种思想、一种理念、一种制度是有其历史基础和现实需要的：19第四节依法行政的制度机制•三、公共权力分立、制衡的制度原因••（一）在经济基础上，依法行政与资本主义经济的诸要素相吻合。•（二）在政治理念上，依法行政与资产阶级的民主、自由、平等等观点和主张相吻合。•（三）在国家政治体制上，依法行政与资产阶级的三权分立及制衡制度相吻合。20第五节法治行政的保障机制•一、行政监督•（一）行政监督的涵义和种类•行政监督，是指行政组织内部的某些人对另一些人的了解、协助、指导或控制。在多数情况下，行政监督表现为行政上级或行政主管对下级工作状况的监督。在行政组织中，行政监督通常是建立在合法的监督权的基础之上的。•21第五节法治行政的保障机制•一、行政监督•（一）行政监督的涵义和种类•1、一般监督，指按照行政隶属关系和机关协作关系而产生的监督。•2、职能监督，指政府各职能部门或直属机构依据法定权力，就其主管业务对下级政府对应职能部门的监督，以及对所属企事业单位的监督。•3、主管监督，主要指政府专设的廉政行政机关因特殊授权而对其它行政机关实行的监督。•4、特种监督，相对一般监督而言，指除主管监督以外的各种普遍适用的专业性行政监督，例如，审计监督、环境保护监督等。22第五节法治行政的保障机制•一、行政监督•（二）行政监督的基本功能和主要方式•1、行政监督的基本功能•（1）充分了解监督对象的工作性质、工作内容、工作特点、工作成果、工作态度和开展工作的方法。•（2）按照规定对监督对象的重要行政措施进行领导、指导或协助。•（3）遵从授权和法定程序对监督对象的悖权行为予以制裁，对其不当行为予以纠正。•（4）根据法定类别和进取精神对监督对象的优良表现给予奖励或激励。23第五节法治行政的保障机制•一、行政监督•（二）行政监督的基本功能和主要方式•2、行政监督的主要方式•（1）工作分派•（2）工作报告•（3）工作指导•（4）工作管制•（5）工作检评•（6）专案调查24第五节法治行政的保障机制•一、行政监督•（三）行政监督的内在机制••行政监督的核心问题，是确立和确保行政责任的问题，是保证工作监督和提高工作效率的问题。从法制行政原理上看，所谓行政监督，从广义上说，就是要保证国家行政机关和行政官员，在行政管理过程中认真对国家权力主体负责；从狭义上说，就是要保证其承担与法律所规定的义务、责任以及行政权力相一致的工作责任，并努力奋发工作。25第五节法治行政的保障机制•一、行政监督•（三）行政监督的内在机制•1、行政监督内在机制的意义。•（1）促进和保证行政机关和行政官员维护宪法、执行法律、主动进取、为民服务，充分履行行政责任。•（2）确保行政机关内部职位、职务、职权与职责相统一，并在此基础上实现上统下属、左右联系、首尾相接、政令归一之功效。•（3）在职守明细的条件下，提高行政机关和行政公务人员的工作积极性，并在此基础上提高行政工作的效率。（4）落实工作责任，贯彻行政纪律，论功行赏、论过行罚、保障行政管理活动的法制化、规范化进程。26第五节法治行政的保障机制•一、行政监督•（三）行政监督的内在机制•2、行政监督的组织机制•（1）建立符合国情和国家行政管理规律的、充分体现行政管理职能的国家行政管理体制。•（2）建立和健全行政监督制度。•（3）实行分工负责、权责一致的管理原则和管理方法。•（4）建立和健全门类齐全、明确严格的行政规章制度，并以此作为规范行政机关和行政公务人员的行政行为的标准。27第五节法治行政的保障机制•一、行政监督•（三）行政监督的内在机制•3、行政监督的心理机制•（1）心理机制的必要性。••（2）心理机制的实现。其主要途径在于行政责任的认同感、职业道德、机关气氛和行政技能的实现。•28第五节法治行政的保障机制•二、法制监督•（一）法制监督的特征•从监督主体上看，它是除政府以外的其它国家权力主体—立法、司法和检查机关对行政机关及其官员实施的监督。•从监督对象上看，它包括一切国家行政机关和全体政府公职人员及其全部行政行为。•从性质上看，它是不同国家权力主体之间，依据宪法和法律所赋予的权力所实施的国家权力的制约监督。•从监督程序上看，它是严格按照法定程序所实施的合法监督，进而产生合法的效力。•从监督目的上看，它既是为保证政府依法行政，也是为了督促政府尽心尽责，以优良的公共行政管理服务于国民，推动社会的发展进步。29第五节法治行政的保障机制•二、法制监督•（二）法制监督的主体及具体形式•1、立法监督••（1）立法权•（2）财政权•（3）监督权•（4）弹劾权•（5）条约权。30第五节法治行政的保障机制•二、法制监督•（二）法制监督的主体及具体形式•2、司法监督•（1）行使违宪审察权。不少国家实行宪法保障制度，其最高法院往往根据宪法而拥有违宪审查权，有的国家还有专门的宪法法院，专门审理违宪案件。•（2）审理和判决行政诉讼案件。法院依法对特定行政机关或行政官员的特定行政行为是否违法、越权、侵权、失职、不当进行案理和判决。31第