《沉重的棉花》教学案例及教学手册范例-(3)

附件2：教学案例及教学手册范例[e-mail]华侨大学公共管理学院案例与实验教学中心1《沉重的棉花》教学案例①本案例可以应用于公共管理、公共政策分析、政府、企业与市场、政府治理与改革等课程的有关教学活动之中。辛爱农大学毕业后长期在政府农业部门工作，或分管农业、农村工作，他以务实的工作作风赢得了领导和同事们的肯定，历任县农业局局长、县长、副市长、省农业厅厅长、副省长、农业部副部长。当前，辛副部长最头疼的问题莫过于棉花问题。棉花不仅关系到1亿多棉农的切身利益，还影响到中国纺织行业的健康发展。中国棉花市场自改革开放以来，就陷入频繁的波动之中，尤其是1999年实施以放开棉花价格为核心的市场化改革以后，棉花价格愈加跌荡起伏。一段时间以来，由于棉花价格的剧烈振荡，无论是农民，还是纺织企业都蒙受了巨大的损失，国家也背上了沉重的财政负担，此事已经引起国务院总理温家宝的高度重视，最近，温总理决定召开总理办公会议，专题研究棉花问题，辛部长必须在会上发言。因为温总理长期负责农业及农村工作,他对农业问题有着深刻的见解，对于辛副部长而言，每次向总理汇报工作都是一项艰巨的任务。时间肯定只有几分钟，他要准备说些什么?怎么说？这让辛副部长陷入深深地思考之中。棉花是关系国计民生的战略物资，棉花产业在中国国民经济发展中具有重要的地位。棉花是中国主要大宗农产品和重要经济作物。棉花一次收获，全年使用，一般在每年4月初开始播种，10月底大部分棉花采摘完毕。中国常年产量500万吨左右，约占世界棉花总产量的1/4,居世界第一位。全国有1。6亿多劳动力从事棉花或与棉花相关的产业和事业。目前中国纺织工业吸纳从业人口大约1800万，其中1200万为农村剩余劳动力。植棉业每增产1吨原棉，即可新增3个农民就业。棉纺织业是中国具有国际竞争优势的劳动密集型产业，每年来自棉制品及棉制服装的贸易顺差约占全国贸易顺差总额的1/3。中国棉花生产和消费对世界棉花市场具有举足轻重的影响。国际棉花咨询委员会(ICAC)通过对几十年来的数据分析得出，中国每进出口5万吨棉花，国际市场棉花价格则上涨或下跌1美分/磅。不要小看这1美分,对于一个年耗棉10万吨的大中型棉纺厂来说，它意味着原料成本上涨或下降1823。8万元。建国初期，中国棉花资源十分紧张，城乡人口购买布匹或布制品需凭“布票”限量供应。20世纪50年代至70年代，年轻人为置备结婚所需的衣被，往往要动用全家积攒几年的布票，甚至还要向亲戚朋友求援。“新三年，旧三年，缝缝补补又三年”就是来形容当时这种情况的。从20世纪50年代开始，棉花就被列为一类商品，所有播种、收购、定价、调拨、供应、储备、进出口等环节都实行政府指令性计划管理，由国务院统一领导，具体工作由国务院委托各有关部委办理。棉花的收购、加工、储备，调拨等业务基本上是政府委托供销合作社代行的、由各级供销社棉麻公司负责经营。各级棉麻公用实行统一计划、分级核算、自负盈亏。政府一直通过供销社棉麻公司对棉花实行全额收购，同时禁止在自由市场买卖棉花，棉花供应釆取自下而上的方式逐级编报计划，最终由国务院批准下达。国家计划下达后，再通过自上而下的方式执行计划，具体由商业部按计划分期安排落实、组织实施。棉花进出口由纺织品进出口总公司统一管理。政府对棉花市场管理的具体措施可以概括为：统一收购、统一加工、统一价格、统一经营和统一调配。供给短缺的情况下国务院曾多次召开全国棉花工作会议，对棉花的生产、价格、流通、进出口等重要工作做出部署，通常由国务院总理亲自主持。①摘自《中国公共管理案例》2006年版，清华大学出版社第85-99页。附件2：教学案例及教学手册范例[e-mail]华侨大学公共管理学院案例与实验教学中心21978年“十一届三中全会”后，家庭联产承包责任制在广大农村全面推开，中国农民由此真正获得了生产自主权。中国耕地资源十分稀缺，粮食主产区往往又是棉花主产区，为在有限的土地上获得最大的效益，农民在保证基本口粮生产的基础上，根据不同作物价格、效益的高低，调整相应作物的种植面积。受“千家万户小生产”的制约，中国农民往往以上一年度的市场信息为依据决定下一年度的种植计划，这种特征直到现在也没有多少改变。改革开放以前，中国棉花生产长期供不应求，不仅使大量纺织企业开工不足，严重影响了经济效益，而且使人民群众穿衣盖被这样的基本生活需求也得不到充分满足。政府农业部门以及众多专家学者都认为，造成这种局面的原因是，国家棉花收购价格过低，无法调动农民生产积极性，因此建议提高棉花收购价格，使棉粮比价至少达到8：1，这样才能调动起农民植棉积极性。这种观点得到普遍的认同。国务院于1978年以后多次提髙棉花收购价格,并辅以加价补贴、粮食补助、尿素补助。奖售粮食等政策。棉粮比价甚至高达8。7：1，植棉比较效益明显增加，农民植棉的热情高涨,棉花面积、产量连年大幅度增加。1983年使用了近30年的布票终于取消，1984年国棉花总产量达到625。84万吨的历史最高点,占世界1/3。中国人从来没有料到的问题出现了，由于棉花产量严重超过消费需求，造成供销社棉麻公司库存大幅度增加，不仅现有仓储能力无法承受，而且占压了巨额资金。结果棉麻公司在棉花收购中出现拒收、限收、打白条现象，出现了历史上第次“卖棉难”。如何解决棉花生产过剩，成了“老革命遇到的新问题”，纺织企业以及纺织工业部认为，原料成本太高，不仅使中国生产的纺织品在国内、国际市场的竞争力明显下降，利润大幅度缩水，而且也抑制了棉花的消费需求，因此强烈要求政府降低棉花供应价格。供销社棉麻公司认为，无论是仓储能力，还是收购资金，都无法消化如此之多的棉花，强烈要求农业部门压缩棉花种植面积，削减棉花产量，要求政府降低棉花收购价格。农业部门坚决反对降价、限产，因为把农民棉花生产积极性打下去很容易，但是棉花生产周期长，一旦市场出现反复棉花不够用，再想恢复棉花生产往往就来不及了。农业部门希望保护来之不易的棉花生产局面，但是对于解决棉花供过于求的现实问题又提不出可行的办法。为支付棉花超量收购、超期库存的巨额利息，为兑现扶持棉花生产的优惠政策，中央财政已不堪重负。从1985年起，棉花统购改为合同定购，定购以外的棉花允许农民上市自销。以此为标志，结束了在中国实行了长达33年的棉花统购制度。1986年起下调了棉花收购价格，而同期粮食、油料、烟叶、糖料、茶、鲜水果、畜禽产品的价格却在提高，又由于1988年的通货膨胀，棉粮比价下跌到6。6：1的历史最低水平，植棉的比较效益降低，这直接影响了农民的植棉枳极性，棉花生产快速大幅度下滑，在1987年棉花供需出现缺口,棉花收购中出现了抬价抢购现象，山现了“买棉难”。国家紧急出台了提高棉花收购价格等生产扶持政策,可惜为时已晚。1988年纺织企业原料缺口更大,棉花抬价抢购之风更甚,很多纺织企业陷入困境，停工待料，有的企业不得不停工、停产。为制止抢购棉花产生的混乱，国务院发出通知：要求棉区政府有一位负责人主抓棉花收购工作,支持供销社执行收购政策，对收购混乱导致的要追究主管领导责任，强调由供销社统一收购、经营棉花，不放开棉花市场，并决定收购季节派出棉花收购巡视组到重点巡查。农业部当初的预言真的不幸应验了，但是仍遭到生产计划缺少预见性，发展生产效果不显著的批评。虽然谁都知道农业部比窦娥还冤，但是纺织企业、棉麻公司都眼巴巴地等着棉花用，此时不打农业部的板子，还能找到更合适的“替罪羊”吗？当然，此时农业部的意见格外有分量，经农业部建议，国务院提高了棉花收购价格，粮棉比价也上升到有利棉花生产的区间，此后棉花面积、产量连年增加。髙产量又导致高库存，国家财政压力骤增。1992年，棉铃虫危害在全国大面积发生，棉花总产量大幅下降。但是供销社棉麻公司旧棉“仓满为患”，为及早抛出旧棉，在新棉收购中压级压价、停收、打白条现象普遍，造成农民手中附件2：教学案例及教学手册范例[e-mail]华侨大学公共管理学院案例与实验教学中心3棉花越多越发慌，棉花减产依然出现了“卖棉难”。棉麻公司遭到了来自纺织工业部、农业部以及专家、学者的一致声讨。农民所需生产资料市场早已完全市场化，纺织企业产品销售也已市场化,而且与国际市场联系已十分密切。唯独中间环节被棉麻公司垄断，农民的棉花只能按国家定价卖给棉麻公司，纺织企业只能按照国家制定的调拨价从棉麻公司釆购原料。当棉花供不应求时，棉麻公司抬级抬价收购,以次充好卖给纺织企业，变相提价，质量标准荡然无存。当棉花供过于求时，棉麻公司收购中压级压价，限收拒收，置农民利益于不顾，经营亏损还要国家补贴。纺织工业部要求彻底放开棉花价格，与国际市场接轨，随行就市，农业部坚决反对放开价格，因为这将丧失调控棉花生产的基本手段，农民利益更难得到保障，而棉麻公司认为自己是受国家委托管理棉花市场，是代表的国家利益，以行业利益一时的得失指责棉麻公司是极不公平的，棉麻公司已经尽了全力，笔笔账目可以作证，为此占压了巨额资金，还要承担了庞大的政策性亏损。棉麻公司承认自己在收购、销售中存在的错误行为，但是他们认为，自己为了减亏增效不得不出此下策，如果一味满足农业部门和纺织部门的要求,高价收购,低价调拨，棉麻公司早就破产了。1992年国务院副总理朱鎔基在全国棉花工作会议上明确指出，“改革方向很明确，最终要放开，价格放开、经营放开，建立社会主义棉花市场，并决定在山东、河南，江苏三省进行棉花放开试点。历史惊人的相似。由于1992年多数省（区）棉花减产减收，严重打击了棉农植棉积极性，1993年全国棉花播种面积比上年减少27。1%，幅度之大历史少有。早在1993年3月农业部就判断：“当前的棉花生产形势是非常严峻的，必须保持清醒的头脑,认真对待”为此副总理朱鎔基召开国务院总理办公会议,专门研究棉花工作，并决定提高棉花收购价格。但是棉花播种季节已过，提价增产的效果最快只能在第二年显现。远水难解近渴，中国不得不马上考虑弥补当年棉花缺口问题。国家为掌握尽可能多的棉花资源，重申“国家合同定购计划内的棉花，仍由供销社统—收购、统一经营，在全国完成定购任务前，不得开放棉花市场。非棉花经营单位和个人，一律不得经营棉花”。此外国家从100万吨储备棉中拿出50万吨缓解供需矛盾。即便如此，仍有相当一部分纺织企业难以正常开工。农业部、纺织工业部、棉麻公司各执一词，公说公有理，婆说婆有理。此后仍然像过去一样，连续提高棉花收购价格。并强调继续坚持棉花不放开市场、不放开经营、不放开价格的政策。高价格一定程度上促进了棉花生产，但是造成纺织企业生产成本大增，市场竞争力下降，内销疲软，外销受阻。1997年下半年又受到亚洲金融危机的冲击，纺织行业陷入全面亏损，大量企业处于停产半停产状态，棉花需求进一步减少。到1996年6月底，棉麻公司库存就占压资金210多亿元，每月支付利息超过2亿元。1998年4月，新一届国务院第一次总理办公会议决定，鉴于棉花库存过多，需要用价格调节生产，降低棉花收购价格，放开棉花销售价格。中国棉花市场周而复始的波动向所有的人证明，原有的政策措施已经走进了死胡同。直接或间接提髙棉花收购价格，植棉比较效益增加，刺激生产，结果供销社棉麻公司库存积压严重，纺织企业成本大增,陷入亏损。这导致棉花需求减少，供给相对过剩，于是棉麻公司压级压价、限收拒收，表现为农民“卖棉难”，棉花市场供过于求。直接或变相降低棉花收购价格，植棉比较效益下降，生产萎缩，结果棉花供需出现缺口，棉麻公司完不成收购任务，无棉可供，纺织企业开工不足，于是市场恐慌心理导致农民待价惜售，棉麻公司抬价抢购棉花，棉花市场出现供不应求现象。当国内棉花市场供过于求时，政府为消化庞大的库存，减轻财政补贴负担，就降低棉花收购价格,压缩国内棉花生产，同时鼓励棉花出口，甚至给予出口补贴。但是，只要中国棉花丰收，只要中国向国际市场出口棉花，国际棉花价格必然暴跌，多出多跌，少出少跌。例如：1984、1985、1987、1991、1998年是中国棉花大丰收或出口较多的年份，结果国际棉附件2：教学案例及教学手册范例[e-mail]华侨大学公共管理学