国土空间规划体系背景下的控规整合实践探索

1国土空间规划体系背景下的控规整合实践探索在空间规划体系重构的过程中，控制性详细规划的作用依然不可替代。多数城市在动态渐进实现控规全覆盖的过程中，存在着规划不协调、不统一、规划布局合成谬误等问题，在“多规合一”的进程中需进一步整合。结合国土空间规划体系新背景新要求，文章以XX市区控规实施性整合为例，突出问题导向和地方特点，从加强现状摸底、落实发展格局、加强规划弹性和适应性、增强规划可操作性等四个方面，提出控规整合规划编制方法和思路。1、引言2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，明确了国土空间规划体系改革方向。在2008年实施的《城乡规划法》确定的城乡规划体系中，控制性详细规划（以下简称“控规”）作为向上衔接城市总体规划（或分区规划）、落实城市发展战略意图，向下衔接修建性详细规划、指导具体开发建设行为的一类规划，具有承上启下的重要作用。可以说，全覆盖的控规是实现国土空间规划时代“多规合一”的必要工作基础，是“强化规划权威、改进规划审批、健全用途管制”2的重要依据。除少数大城市开展了系统的控规全覆盖工作外，多数中小城市的控规是分期、分区逐步实现全覆盖的。这种动态渐进的控规全覆盖过程由于规则的不统一、不健全，导致不同控规之间不协调、不统一、规划布局的合成谬误等问题较为普遍。结合国土空间规划体系新背景新要求，以XX市区控规整合为例，剖析现有控规问题，探索控规整合规划的编制方法，以期抛砖引玉，为国土空间规划时代的控规编制提供参考。2、XX市及市区控规编制基本情况（1）XX市基本情况XX位于XX省北部，是传统的岭南门户关隘、商贸重镇。XX历史悠久，拥有积淀深厚的历史文化以及丰富精彩的民族文化，史上被称为“岭南名郡”。建国后，XX作为华南重工业基地和XX战略后方建设，先后建立XX钢铁厂、XX冶炼厂、XX挖掘机厂等大批重工业企业。2016年12月，XX被列为第三批国家新型城镇化综合试点地区。2004年行政区划调整后，XX市辖3区，分别为XX区、XX区和XX区。（2）XX市区已编控规情况城乡规划法实施以后，XX市区陆续编制了若干控规，基本覆盖武江区、浈江区建设用地范围，但由于各种原因，规划实施过程中出3现了与现状及未来发展诉求不吻合的问题，具体包括：1）现状调查内容不完整、不准确，规划方案可操作性不强，增量规划痕迹明显；2）空间布局上的衔接不充分，从横向上看，不同控规之间的道路、公共服务设施、市政公用设施规划布局不协调；从纵向上看，控规对城市总体规划、专项规划等上层次规划要求落实不足；3）规划刚性过大，对市场的适应性不足；4）不同时期编制的规划标准差异较大，规划标准不统一，公共服务设施、市政公用设施规划布局的合成谬误较为普遍。3、XX市区控规整合规划编制方法（1）突出现状摸底、做到“三定”，建立基于GIS的数字现状一张图以土地利用变更调查数据、部门收资数据、百度地图POI数据等为基础，建立现状踏勘工作底图，在此基础上结合分片区的地毯式现状踏勘，实现对规划区现状的全面摸查；同时，基于ArcGIS建立包括用地、公共服务设施、市政公用设施、交通设施、绿地广场等类型数据的数字现状一张图。数字现状一张图的深度能实现“三定”，包括定类型、定位置和定属性。“定类型”，即确定用地类型。以《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）为依据，通过内业整理和外业核查，明确规划范围全空间各类用地类型。4“定位置”，即确定用地边界及非独立占地的公服、市政、交通等类型设施点位。在土地利用变更调查，以及地块权属、规划许可、行政审批（选址意见书、规划条件）、已批修规等数据基础上，结合地形图和现状踏勘，明确用地边界；在百度地图POI数据基础上，结合部门收资和外业核查，对于独立占地的设施，明确用地界线；对于非独立占地的设施，明确点位及所在地块。“定属性”，即确定用地状态和设施功能属性。对比现状和现有控规用地性质，针对存量地区和增量地区2种类型，确定现状保留、规划改造、规划待建、规划新增等类型用地状态；明确文化、体育、教育、医疗卫生等公共服务设施主要功能属性，如教育设施的班数班额、医疗卫生设施的类型、床位数等。兼顾类型、位置、属性等信息于一体的数字化现状一张图，和第三次国土调查一起，作为国土空间规划过程中优化空间布局、要素配置等工作的基础。（2）突出规划联动、多规合一，铆定城市空间发展格局针对空间布局不协调问题，规划编制过程中，一是强化与XX市城镇开发边界划定、生态保护红线规划、土地利用总体规划、土地储备规划等规划进行协调，在城镇开发边界内进行建设用地布局。二是强化与在编的新一轮XX市城市总体规划相衔接，构建功能单元、管理单元、街坊、地块四级管控体系，系统落实总规关于定位、规模、三大设施（公共服务、市政公用、道路交通）、控制线等刚性控制内容。同时，依据总规，落实新理念新要求，对公共服务设施、5道路交通设施、道路竖向、开发强度等主要专项内容进行系统整合。三是与医疗卫生设施、教育设施、肉菜市场等专项规划相衔接，保障专项规划提出的设施落地。（3）突出分层编制、分类管控，加强规划弹性和适应性借鉴武汉、佛山等城市经验，通过分层编制控规应对规划刚性过大、弹性不足的问题。将总规通过发展单元传导的规模、设施、四线等强制性内容，以法定图则形式在管理单元、街坊层面进一步深化明确；对具体地块的容积率、绿地率、建筑密度等控制要求，以详细图则形式进行表达，作为指引性控制内容。具体地块的指标，可结合开发诉求，在满足总量平衡、用地兼容、容积率调整符合既定要求等规则前提下，进行合理调整。针对用地控制的不同要求，在用地控制手段中分别采用实线控制、虚线控制、点位控制、指标控制和条文控制等方式进行分类控制。“实线控制”是指地块的位置、边界形状、建设规模、设施要求等作出强制性规定原则上不得更改，地块未特殊注明时均为实线控制。“虚线控制”是指地块的位置、建设规模及设施要求不得作出更改，在地块细分或下位规划落实时对地块的边界可略作调整。“点位控制”是指在保证设施规模前提下，在地块细分或下位规划落实时对地块的位置可在同一街坊内进行调整。“指标控制”是指地块的控制指标不得改变，在地块细分或下位规划落实时其用地的位置和范围可以通过下位规划落实。“条文控制”其它通用性的控制要求和规定。6（4）突出因地制宜、保障实施，增强规划的可操作性由于建国后作为华南重工业基地和XX省战略后方建设，XX市区国有企业数量多、占地大，“企业办社会”的情况较为普遍。当前，随着经济发展转型，一些国有资产不同情况存在利用率不足、闲置空置等情况。鉴于此，规划对存量荒废的国有资产（如废弃的国营厂房、市场、学校、国有权属用地范围内的边角地、插花地等），进行详细现状摸查并整理建库，在规划中作为“白地”进行控制。规划确定“白地”控制要求为：1）建筑质量较好的，对其建筑进行改造利用，优先用于社区级文体设施和社区管理用房；2）建筑质量较差的，考虑对原有建筑进行拆除，优先用于小绿地、小广场的建设；3）现状有较大空地的，地块视具体情况用于其他设施并考虑停车场建设。同时，注重结合规划管理实际，构建规建管一体化的工作技术框架，保障规划的可操作性。一方面，利用控规整合规划编制契机，同步完善管理技术和规划标准，整合协调同步开展的各层次规划，形成1条工作主线、1类辅助内容、1类支撑内容的“111”工作内容体系。另一方面，注重创新工作机制。首先，通过地块三旧改造规划、片区控规调整、重点地段规划评估等规划编制，对控规实施进行评估，完善政策研究、技术标准和管理规定，作为规划编制依据，串联建设7和规划；其次，通过规划差异分析，衔接在编总规，实现总控联动；协调专项规划，落实多个专项规划要求，实现控规层面“多图合一”；最后，建立地区规划师制度，一个功能单元配备一个地区规划师，保障规划实施和差异评估动态运行，构建闭合、自循环、可动态更新的规建管一体化的管理流程。4、结语国土空间规划体系的建立过程是“多规合一”的过程，主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等现有空间规划将融合为新的国土空间规划，自身将退出历史舞台；在国土空间规划体系逐步建立过程中，控制性详细规划作为“强化规划权威、改进规划审批、健全用途管制”的重要依据，具有不可替代的作用。应当注意到，在很多城市，脱胎于传统城乡规划体系母体的控规，或尚未实现规划城市建设用地全覆盖，或以动态渐进的方式逐步实现全覆盖，必然存在不协调、不统一、空间布局合成谬误等问题，离“多规合一”要求存在差距，需要进行系统整合。文章以XX市区为例，结合国土空间规划新背景新要求，从突出现状调查、做到“三定”、建立数字化现状一张图，突出规划联动、多规合一、铆定城市发展格局，突出分层编制、分类管控、加强规划弹性和适应性，突出因地制宜、保障实施，增强规划的可操作性等四个方面提出控规整合规划编制思路和方法，希望能为同行提供一些启发。