城市及村镇建设规划法规案例分析

【案例分析】原告(上诉人):辽源市通讯器材厂被告(被上诉人):辽源市规划管理处基本案情:一、一审诉辩主张1.被诉具体行政行为:被告辽源市规划管理处于1992年9月发现原告辽源市通讯器材厂修建违章建筑,遂三次通知其停建,原告不予理睬,继续施工。被告即派员强行拆除原告部分施工建筑,后向原告送达行政处罚决定书,原告对行政处罚不服,提起行政诉讼。2.原告诉称:本厂装修门面,是经辽源市城市管理监察大队批准施工的,是合法的行为。被告源市规划管理处无理通知本厂停建,并强行拆除建筑物,给原告造成经济损失,故请求法院判决撤销其违法的具体行政行为,并赔偿给原告造成的一切经济损失,恢复建筑物原状。3.被告辩称:原告辽源市通讯器材厂未经城市规划主管部门批准,以装修门面为由,占用人行道修建营业用房,属非法建筑。我处在多次通知其停建原告不予理睬的情况下,将其违法建筑强行拆除,是符合《吉林省城市规划条例》第七十一条规定的,是合法行为。原告的行为是违法的,我处不应赔偿；我处所作出的行政处罚是合法的,请求法院予以维持。二、一审事实认定辽源市龙山区人民法院经公开审理查明:原告辽源市通讯器材厂于1992年8月15日向辽源市城市管理监察大队申请装修该厂门面,辽源市城市管理监察大队同意原告在距原厂房外墙0.3米内进行装修。但原告超出上述核准的装修范围,用砖、水泥修建非永久性建筑,所建门面超出外墙1.7米,超过核定距离1.4米。被告辽源市规划管理处发现后,认为原告装修门面虽经城管部门审批同意,但未经城市规划部门批准,属违章建筑,且该建筑已超出城管部门审核范围,影响了人行道的使用。故于1992年9月16日、9月22日和10月15日三次向原告送达了违法建筑处理通知书,但原告不予理睬,继续施工。1992年10月21日被告派员强行拆毁了原告部分施工建筑及装修的门面。同年10月28日,被告向原告送达了辽规,处字〔1992〕第13号行政处罚决定书:1.限通讯器材厂接到处罚决定书15日内拆除非法建筑。2.罚款300元。上述事实有下列证据证明:1.当事人的陈述。2.证人证言。3.被告三次通知原告停建的书面通知书。4.现场勘查笔录。5.被告作出的行政处罚决定书。三、一审判决理由和判决结果原告辽源市通讯器材厂装修门面之事虽经该市城市管理监察大队同意,但在未取得正式许可证的情况下即进行施工,是不合法的。二原告在施工中,对被告辽源市规划管理处多次通知其停建不予理睬,继续施工,是错误的。而且原告所建门面超出了该市城市管理监察大队同意的范围,影响了人行道的通行,更是违法的。被告发现原告修建违法建筑物后,为防止原告继续施工造成更大经济损失,先后三次向原告发出停止违法建筑的通知是正确的。但在处罚决定尚未作出并发生法律效力前,自行采取强制措施拆除违法建筑物,违反了法定程序,亦应当承担相应的法律责任。辽源市龙山区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项、第六十六条、第六十八条之规定,作出如下判决:1.维持辽源市规划管理处辽规处字(1992)第13号行政处罚决定。2.被告辽源市规划管理处赔偿原告辽源市通讯器材厂直接经济损失418.66元。本案诉讼费290元,由原告辽源市通讯器材厂负担200元,被告辽源市规划管理处负担90元。本案鉴定费300元,由被告辽源市规划管理处负担200元,原告负担100元。上述款项在本判决发生法律效力后10日内执行。四、二审诉辩主张1.上诉人(原审原告)辽源市通讯器材厂诉称:本厂装修门面已得到该市城市监察大队批准,是合法建筑,被告通知原告停建、强行拆除并进行处罚是违法的,应当撤销,被告强行拆除原告所建门面,仅赔偿损失418.66元,数额太少。2.被上诉人(原审被告)辽源市规划管理处辩称:辽源市通讯器材厂未经城市规划主管部门批准,以装修门面为由,占用人行道修建营业用房,属非法建筑,拆除违法建筑不应赔偿。五、二审事实认定二审法院确认了一审法院所认定的案件事实和证据。六、二审判决理由和判决结果二审法院认为:上诉人辽源市通讯器材厂未经城市规划主管部门批准,擅自扩建门面,属非法建筑。被上诉人辽源市规划管理处作出的行政处罚决定并无不当。但在未作出处罚决定前自行强制拆除违法建筑是违法的,对所造成的直接损失应予赔偿。原审法院判决认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法。辽源市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:驳回上诉,维持原判。本案诉讼费290元由上诉人负担。案例评析:本案是建设单位对行政机关作出拆除违法建筑物的行政处罚不服而引起的诉讼。法院在判决中既维持了行政机关的处罚决定,又对行政机关违反法定程序给行政相对人造成的损失进行了适当的处理。1.本案原告建筑施工的违法性。《城市规划法》第九条规定:“国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作”。唯据这一规定辽源市规划管理处应当是城市规划的管理部门,原告辽源市通讯器材厂进行建筑施工,应首先取得规划管理处颁发的规划许可证,经过城市管理监察大队同意是不对的。但从本案案情看,城市管理监察大队也行使城市规划管理的某些职权。判决书没有说明城市管理监察大队与规划管理处的关系,以及城市管理监察大队的职权范围。不管怎样,进行建筑施工应当取得规划部门的规划许可证,仅仅取得同意但没有取得规划许可证就进行施工是不合法的。法院判决维持辽源市规划行政处罚决定是合理的。本案发生在1992年。1997年公布的《建筑法》吴明确地规定了建筑工程施工需要取得建设行政主管部门的颁发的施工许可证,取得施工许可证则必须先取得土地使用证和规划许可证并满足其他一些条件。2.行政机关越权且违反程序。我国城市规划法第四十二条规定:“当事人逾期不申请复议，也不向人氏法院起诉,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人氏法院附强行执行,”,根据这一规定,作为行政机关的规划管理处没有权力“强制拆除”,。规划部门强制拆除违章建筑是越权行为。另外《城市规划法》第四十二条还规定:“当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚决定通知之日起十五日内,向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内,直接向人民法院起诉。”本案被告在作出行政处罚决定和送达法律文书之前,即自行组织人员强行拆除原告的违法建筑物,违反了上述有关程序规定,剥夺了原告的行政复议权和诉讼权。尽管本案原告的行为违反了城市规划管理的有关法律规定,所建违法建筑物应予拆除,被告对其作出的行政处罚决定也是合法正确的,但是由于被告在行政处罚决定作出和生效前,自行拆除违法建筑,超越了职权范围,违反了法定行政程序,应当承担由此造成的法律后果。案例来源:王天岭著,建筑法案例精析,人民法院出版社,1999年,第59~63页。