我国高铁建设融资现状

浅析铁路建设融资问题二○一二年六月浅析铁路建设融资问题第I页浅析铁路建设融资问题摘要：本文根据我国现阶段的铁路建设经营管理实际，回顾建国以来铁路建设融资方式的发展，分析目前铁路建设特别是高铁建设的融资现状和存在的问题，对如何改善铁路建设融资方式提出了一些建议。关键词：铁路建设，融资体制，融资方式浅析铁路建设融资问题第2页浅析铁路建设融资问题1引言高速铁路是指通过原有线路改造，使运营速度达到200公里/小时以上，或者专门修建营运速度达250公里/小时以上新的“高铁新线”。高铁具有运送能力大、速度快、舒适性和安全性能高、受气候变化影响小、能源消耗低、环境影响小等优点，符合我国发展绿色产业的要求。在2008年国务院批准的《中长期铁路规划调整》方案中提出，在保持“四纵四横”的基本框架下，将客运专线从1.2万公里调整为1.6万公里，大力发展经济发达和人口稠密地区城际客运系统。如此大规模的建设，巨额资金的投入必不可少，因此融资问题是高铁建设中必须解决的重要问题。但由于管理方式和体制机制等方面的原因，造成铁路建设融资困难重重，特别是2011年“7·23”动车事故的严重打击，融资难的问题更加凸显，高铁建设被迫“急刹车”。经过有关调研，大面积停工的高铁工程每月造成的损失达10亿元，这不是一笔小数目，高铁融资再建刻不容缓。资金缺乏是高铁建设的一大障碍，高铁建设不仅仅是一个项目，它可以带动其他产业的发展，已经开通运营的多条高铁如：京津城际、武广、京沪高铁等表明，中国的高铁建设已经形成一条产业链，经济带动能力极强，围绕高铁甚至形成多个经济圈。2我国铁路建设融资体制的演变过程2.1国家财政全额承担铁路建设资金阶段建国初期到80年代中期，铁路基本建设投资主要由国家财政拨款，铁路的经营成果与铁路建设的发展互不挂钩。一方面铁路的积累资金除了少量用于运营开支和技术改造外全部以利税的形式上缴国家。另一方面，铁路建设需要的资金由国家财政下拨，铁路的经营状况和铁路发展建设没有直接联系。浅析铁路建设融资问题第3页2.2铁路建设资金依靠自身积累阶段1985年铁路建设由财政拨款改为银行贷款。国家不再对铁路建设直接投资，铁路自己负责建设投资，资金来源为：铁路应交所得税自留作为建设基金；税后递增利润留给铁路作为建设基金；财政部全数返还的铁路上缴的能源交通重点建设基金作为铁路建设投资资金。1991年起国家建设铁路建设基金，这一阶段铁路基本建设资金全部依靠自身解决，不足部分向银行贷款，贷款本息由铁路负担。2.3增加融资渠道，促进铁路建设阶段。合资铁路的建设开启了中国铁路投资多远化局面。合资铁路是由铁道部和政府、企业和其他投资单位共同建设、联合经营的铁路路网干线和重要支线。合资铁路实行合资建路、联合经营、收益共享、风险公担的基本原则，合资铁路的建设标志着中国铁路投融资体制改革的开始。现阶段，我国正处于以高速铁路为重点的铁路快速发展关键时期，铁道部的融资改革总体思路是：政府主导，多元化投资，市场化运作。目前，我国铁路建设的融资主体多元化程度和市场化融资程度较低，必须进一步深化铁路融资体制改革，充分发挥市场配置的基础性作用，从而进一步拓宽铁路融资方式和融资渠道。3我国高速铁路融资现状及存在问题在我国现阶段特定的社会经济形势和铁路系统政企不分、产权不清晰的体制环境下，现行的铁路建设融资方式的特点，一是国家预算内投资比重已大幅度下降；二是铁路建设基金已成为铁路建设的稳定资金来源；三是铁路国内贷款规模逐年扩大，并逐渐成为铁路建设资金的主要来源之一；四是铁路建设资金中通过市场融资的比例仍然比较低；五是利用外资进行铁路建设资金的筹集渠道仍然封闭。尽管近年来铁路主管部门通过银行贷款、发行债券等方式不断加大融资力度，但铁路建设资金短缺、融资困难的问题仍然没浅析铁路建设融资问题第4页有得到根本解决。目前，我国铁路融资方面存在以下问题：3.1投资主体单一目前绝大多数铁路建设项目还是中央政府投资或铁路贷款建设，包括地方政府在内的其他投资主体的投资额虽有增长，但所占比重太小，基本没有民营资本及外商直接投资于铁路基础设施建设。3.2融资方式单一铁路建设资金的来源，主要是铁路建设基金和国家开发银行的政策性贷款，此外，尚有少量的铁路系统自筹资金、企业债券和地方政府投入，社会资本没有得到有效利用。3.3巨额债务缠身高速铁路建设大跃进的同时，也带来铁路高达2万亿的负债。根据国家审计署历年的报告显示，尽管铁道部的负债水平，仅从2005年的37.53%升至2010年的57.44%，但债务融资比例却从2005年的44.87%飙升到2010年的81.24%。2011年度铁道部拖欠33家铁路相关企业的应付账款达2261亿元，2011年年末到期的各种利息和超短期融资券接近500亿元。3.4融资模式过渡依赖政府支持根据铁道部规划，解决当前铁路建设资金紧张危机主要还是靠中央政府的支持。在国务院的协调下，财政部、发改委和银监会发起了一场拯救铁道部的“输血”行动，并出台了相关政策，力求维持铁路建设的顺利推行，但是这种单纯依赖政府支持的发展模式已被证明显得难以为继。3.5投资管理方式落后过去几十年，国家铁路建设项目主要由铁道部直接负责筹措资金、组织建设，并承担还贷责任；企业的投融资主体地位尚未确立起来，缺乏内在的投资控制机制和滚动发展机制，不能充分发挥国有资本对社会资金的引导和带动作用。浅析铁路建设融资问题第5页3.6铁路建设投资责任不明确一方面铁道部代表国家对铁路建设进行投资，另一方面铁道部又负责铁路的建设和运营，这种关系使铁道部在国家强调铁路公益性时，铁路就是国家的基础设施，铁道部就代表国家，起投资就是国家对铁路的投资；而国家强调铁路的企业性时，铁路又成了与其他企业一样的营利性企业，铁道部又代表了铁路企业群体，在国家对铁路的地运价政策的控制下，不仅要完成铁路的经营目标，还要向国家上缴利税和贷款还本付息。4我国高速铁路建设融资方式探讨我国的高速铁路建设具有公益性和经营性双重属性，其拉动式经济效应明显，对高铁沿线地区的经济刺激和带动作用明显，其建设目的不能单单以项目本身的营利来衡量。因此，宜采用铁道部、沿线地方政府以及战略投资者共同投资的方式，实现融资方式的多元化。结合我国目前实际情况，提出以下建议：4.1国家政策倾斜，铁路建设基金化管理。促进高铁建设的持续快速发展，政府的大力支持是必不可少的，在投入资本、减免税收等优惠政策方面应该给予大力支持。同时，应该继续坚持铁路建设基金化管理，充分发挥以往管理经验，但还要不断提高基金化管理水平，做到专款专用。4.2坚持政府主导，明确投资责任。高铁作为铁路建设的新产品，既具有商业性也具备基础设施公共事业的特性，同时还有战备考虑，其社会、政治效益远远大于经济效益，政府的大力支持是高速铁路快速发展和持续发展的必要前提。政府应当理顺和铁路的关系，承担起铁路发展的主要职责，主要措施有：财政出资投资铁路建设、补贴铁路公益性运输、减轻铁路历史债务、提供税收优惠等。4.3积极推进股权融资。浅析铁路建设融资问题第6页权益性融资是西方发达国家高速铁路建设的重要经验之一。从长远来看，扩大权益性融资比例，将债券融资规模控制在一定范围，能够为高速铁路股份至公司运营创造良好的财务环境。在高速铁路建设融资渠道的多元化过程中，资本市场是不可忽视的一个重要渠道，针对目前中国铁路的高资产负责率（接近60%），股权融资是比较理想的融资渠道。4.4合理推动项目融资。项目融资是基础设施投资建设的重要方式，具有灵活、多样的信用结构，可获得较长期限及较大额度的贷款。采用项目融资，鼓励私人资本的参与，引入竞争，充分调动民间资本参与铁路建设的积极性，最大程度地利用国内民间资本和外资，并且可以引进高效先进的投资管理模式。4.5高铁建设BOT（build-operate-transfer）模式。即铁道部或者项目所在地政府先为铁路项目建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的信用保证基础，再由本国公司或外国公司作为项目的投资者和经营者筹集资金和建设项目并承担风险。项目公司在特许期限内可以选择独立拥有、经营和维护该项设施，也可以选择和铁道部共同运用和维护这项设施，项目公司通过收取使用费或者服务费用，回收投资并取得合理的利润，特许期满后，铁道部按固定价格或者无偿收回整个项目。5结语我国铁路建设正在大发展的过程中，特别是当前快速发展的高速铁路引起了国际上的强烈反响，但是我国人均铁路里程仍然落后较多，每年春运的紧张，也告诉人们我国铁路发展仍然需要继续努力，推动高速铁路快速发展仍然是现阶段铁路建设的主基调。目前，银行贷款、债券融资、铁路建设基金、保险融资等方式，为高速铁路的发展提供了有力的支持，然而，铁路系统政企不分、产权不清晰等原因造就的融资难问题仍然制约铁路的持续健康发展，今后铁路投资、建设模式仍需要不断探索和改进。浅析铁路建设融资问题第7页参考文献[1]王灏.城市轨道交通投融资理论研究与实践，中国金融出版社，2009年09月.[2]王灏.城市轨道交通投融资模式研究，中国建筑工业出版社，2010年07月.[3]梁立宾.中国高速铁路建设融资问题研究.北京交通大学，2006年07月，硕士论文.[4]国外高速铁路融资模式对中国的借鉴.《人民铁道报》，2011第113期.