中共民族区域自治制度之评析

中共「民族區域自治制度」之評析徐子恆中山大學大陸研究所博士班研究生一、前言二、中國大陸少數民族之概況(一)四階段之民族識別(二)少數民族人口分佈三、中共之少數民族政策(一)少數民族政策的理論基礎(二)少數民族政策的演變四、民族區域自治制度(一)民族自治區域的形式(二)民族自治區自治機關的組成(三)自治機關的權限五、中國大陸五大民族自治區發展現況(一)內蒙古自治區(二)新疆維吾爾族自治區(三)廣西壯族自治區(四)寧夏回族自治區(五)西藏自治區六、西部大開發與民族自治區域之關係(一)西部大開發的政策原則(二)西部大開發的政策目標七、結論附錄一：中國大陸民族自治地方概況參考文獻1一、前言中國大陸不僅人口眾多，土地幅員遼闊，境內擁有的民族數量更為可觀。在中共官方統計下，目前獲得認可的民族共有56個，扣除漢族，其餘的55個民族即為所謂的「少數民族」。對於中共而言，要將56個民族塑造成一個「中華民族」，又必須維持各民族間的差異與特色實屬不易；為此，中共透過建立「民族自治區域」來達到維持做為一個統一的多民族國家。本文所要探討的第一個重點是：何謂中共所建立的「民族區域自治制度」？其「民族區域自治制度」實行現況又如何？而中華人民共和國國務院於2005年2月發表了「中國的民族區域自治」白皮書，全文除了前言、結束語及「155個民族自治地方基本情況」的附錄外，共分為五大部份：第一，統一多民族國家國情與民族區域自治；第二，民族區域自治的政治地位和民族自治地方的建立；第三，民族自治地方的自治權；第四，國家對民族自治地方的支援和幫助；第五，民族自治地方各項事業的歷史性發展。1此份「中國的民族區域自治」白皮書，代表中共官方對於其「少數民族」政策的論述，而「民族區域自治制度」的發展更納入了中共於2005年10月所發表的「中國的民主政治建設」白皮書2中，這也意謂中共將民族區域自治制度做為一項政治民主的成就。雖然「民族區域自治制度」是針對少數民族而設立，但在中共政治體制裡民族自治區可視為「地方政府」的層級。而本文另一個要探討的重點是：「民族區域自治制度」究竟擁有哪些自治權？近年來中國大陸的民主政治發展備受關注，但大都聚焦在「城鄉基層民主」，也就是農村「村民委員會」、城市「居民委員會」及「職工代表大會制度」上的探討。本文欲以另一個角度，也就是「民族自治區域」的權限來分析中國大陸民主政治發展的可能性。綜觀少數民族所生活的環境，多半是地形崎嶇、氣候不佳、基礎建設落後之地，也就是經濟發展較為落後之區。在中共制定整個國家經濟發展的政策中，平衡區域間的差距一直是施政重點，為此「西部大開發」政策應運而生。本文的第三個重點即在探討「民族自治區域」與「西部大開發」的關係，究竟西部大開發挽救民族自治區域經濟的良方，還是增加少數民族與中共中央的衝突關係。1全文請參考中華人民共和國中央人民政府網站：「中國的民族區域自治」白皮書。2全文請參考中華人民共和國中央人民政府網站：「中國的民主政治建設」白皮書。中國的民主政治建設白皮書內容除了前言、結束語，共分十部份：第一，符合國情的選擇；第二，中國共產黨領導人民當家作主；第三，人民代表大會制度；第四，中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度；第五，城鄉基層民主；第六，民族區域自治制度；第七，尊重與保障人權；第八，中國共產黨民主執政；第九，政府民主；第十，司法民主。2至於在文章安排上，除前言與結論外，共分為五個部份：第一、中國大陸少數民族之概況，從中共官方的人口普查中得以瞭解目前少數民族的人口多寡，及其分佈的情形。第二、中共之少數民族政策，透過歷史回顧釐清中共建立「民族區域自治制度」的原因及其變革。第三、民族區域自治制度，中共於1954年召開第一屆全國人民代表大會，將民族區域自治制度載入了《中華人民共和國憲法》當中3，在之後幾次的憲改皆有持續提及建立「民族區域自治制度」，例如在「八二憲法」4第一百一十二條至一百二十二條中定有相關法律；但更重要的是於1984年5月31日第六屆全國人大第二次會議中所通過的《中華人民共和國民族區域自治法》5，這些法律文件賦與了「民族區域自治制度」法律地位，更詳述制度的內容，而分析的重點將針對《中華人民共和國民族區域自治法》。再者，對於中共來說，「民族區域」不只是「民族」上的劃分，更是「行政區」上的劃分，換言之，「民族區域」可視為中國地方政府的一種形態；而討論的重點在於民族自治區自治機關的組成與權限，探討究竟所謂的「民族區域自治」擁有多少自治權。第四、中國大陸五大民族自治區發展現況，當中包括了「廣西壯族自治區」、「西藏自治區」、「寧夏回族自治區」、「內蒙古自治區」、「新疆自治區」。文中將利用中共所公佈的「政府工作報告書」來介紹分析目前民族自治區域運行的現況。第五、西部大開發與民族自治區域之關係，少數民族問題持續困擾著中共當局，而給與民族區域自治並無法完全解決問題，也因此中共對於少數民族的經濟發展相當看重，並視為解決少數民族問題的良方；而探討的焦點置於「西部大開發」政策，雖然中共所規劃「西部大開發」的範圍並無包括所有少數民族，但卻也涵蓋了百分之九十以上。本文在研究的主軸上以中共官方的角度為主，其原因有下：第一，民族區域自治制度在西方學界乃至於亞洲地區來說，其文獻甚少。第二，過去許多有關中國大陸的研究多從「外而內」的方式來進行，意思是利用現有的學理架構，例如政治學裡「中央與地方的關係」、「民主發展理論」等，以套用並解釋中國大陸3中華人民共和國中央人民政府網站：中國的民族區域自治。4全文請參考。5《中華人民共和國民族區域自治法》於2001年2月28日第九屆全國人大常委會第二十次會議中提出修正，本文所參考的為修正後的《中華人民共和國民族區域自治法》。自治法全文請參考中華人民共和國中央人民政府網站：。3的政治現象；而本文希望從「內而外」的方式，也就是從中共官方的角度出發，先釐清中共內部的政治邏輯，以分析所呈現出來的相關政策。二、中國大陸少數民族之概況(一)四階段之民族識別在中華人民共和國成立之前，中國歷代統治階級對於非同於己身的民族推行歧視和壓迫的政策，導致許多歷史上已公認的民族都被當成漢民族的分支，使許多少數民族隱瞞且變更了自己的族稱。而中國的民族成份長期處於模糊不清的狀態。中國歷史源遠流長，各朝代的民族情勢皆足以各自成書分述，根據本文需要，對中國大陸現今少數民族概況之歷史回溯，以1949年中共建國後介紹起。中華人民共和國成立以後，長期被壓迫的許多少數民族紛紛公開他們的民族成份，提出自己的族名。這和中共於1951年發佈了《關於處理帶有歧視或侮辱少數民族性質的稱謂、地名、碑碣、匾聯的指示》，廢除了帶有侮辱性的稱謂、地名等。有的少數民族稱謂雖然沒有侮辱性的含義，也根據少數民族自己的意願進行了更改，如僮族的「僮」改為「壯」等。6而中共為求統治上的需要，對於「民族」做了四階段的識別工作：第一階段：1949年1954年在第一次「人口普查」7前提下，配合實地考察，第一階段首先認定了蒙古、回、藏、滿、維吾爾、苗、彝、壯、布依、北韓、侗、瑤、白、哈尼、哈薩克、傣、黎、傈僳、佤、拉祜、高山、水、東鄉、納西、景頗、柯爾克孜、土、羌、撒拉、錫伯、塔吉克、烏孜別克、俄羅斯、鄂溫克、鄂倫春、保安、裕固、塔塔爾等38個少數民族。8第二階段：1954年至1964年6中華人民共和國中央人民政府網站：中國的少數民族政策及其實踐。7中共自1949年建國後共進行五次人口普查，分別在1953年、1964年、1982年、1990年、2000年，其少數民族人口普查數依次分別為35320360(三千五百萬餘人)、39923736(三千九百萬餘人)、67233254(六千七百萬餘人)、91200314(九千一百萬餘人)、比第四次多1523萬餘人(約一億零六百萬餘人)。資料來源為中華人民共和國國家統計局網站：@。8中華人民共和國中央人民政府網站：中國民族。4此階段進行了全國第二次人口普查，在第一階段的經驗和成果為基礎上，進一步深化民族識別工作。本階段，新確定了15個少數民族，包括土家、畬、達斡爾、赫哲、仫佬、布朗、仡佬、阿昌、普米、怒、崩龍(後改名為德昂)、獨龍、京、毛難(後改名為毛南)、門巴；至此中國大陸已有53個少數民族。9第三階段：1965年至1982年在第三次全國人口普查中，1965年認定了西藏地區的珞巴族，1979年認定了雲南基諾山的基諾族，使中國大陸少數民族增為55個。10第四階段：1982年第三次全國人口普查至今在第四階段，民族識別工作除繼續為一小部分族群的認定進行調查研究外，主要進行民族成份的恢復、更改和對某些族群進行歸併工作。據統計，自1982年以來，全國恢復、更改民族成份的人數在1200萬人以上。11迄今為止，通過識別並經中共確認的民族有56個，即漢、蒙古、回、藏、維吾爾、苗、彝、壯、布依、北韓、滿、侗、瑤、白、土家、哈尼、哈薩克、傣、黎、傈僳、佤、畬、高山、拉祜、水、東鄉、納西、景頗、柯爾克孜、土、達斡爾、仫佬、羌、布朗、撒拉、毛南、仡佬、錫伯、阿昌、普米、塔吉克、怒、烏孜別克、俄羅斯、鄂溫克、德昂、保安、裕固、京、塔塔爾、獨龍、鄂倫春、赫哲、門巴、珞巴、基諾等民族。12儘管少數民族人口在全國總人口比例只有約8.41％13，但地理分布上卻十分廣泛，約占全中國大陸面積的64％。14由於歷史和地理等方面的原因，少數民族地區的人口密度與漢族地區比較，差距懸殊。例如，少數民族聚居的西藏自治區人口密度每平方公里僅1.8人。15(二)少數民族人口分佈根據2000年中國大陸人口普查公報的統計，境內31個省、自治區、直轄市的人口總數為126583萬人，其中漢族115940萬人．佔全國人口的91.59％，少數9同前註。10同前註。11同前註。12中華人民共和國中央人民政府網站：中國的少數民族政策及其實踐。13中華人民共和國國家統計局網站：第五次全國人口普查公報(第1號)@。14施哲雄主編，發現當代中國，(台北：揚智文化，2003年)，頁182。15中華人民共和國中央人民政府網站：中國民族。5民族10643萬人，佔全國人口的8.41％。與1990年第四次人口普查相比，漢族人口增加了11692萬人，增長