中国农村土地制度改革研究初探

1经管学院第五届博士生论坛论文集北京清华大学2006.10中国农村土地制度改革研究初探刘桓1吴栋1（1.清华大学经济管理学院，北京，100084）摘要：全面总结中国历史上农村土地制度演变，中国的农业经济史其实也是一部土地经济史。从解放前党在不同历史时期的土地政策到建国后三次大的土地制度变革，对当代中国农村土地制度变革进行了总结。包括对土地改革、农业合作化和家庭承包制变革过程的分析，尤其对家庭承包制引起的理论争鸣和制度改进做了详细论述，进而提出对中国农村土地制度改革的新思考。关键词：农村土地制度改革PilotstudyonfarmlandusingsystemchangesofchinaLiuHuan1WuDong1（1.Schoolofeconomicsandmanagement,Tsinghuauniversity,Beijing,100084）Abstract:ThethesisgivesanalysisonChinesehistoricalland.TheeconomichistoryofChineseagricultureinfactisalsofarmlandeconomichistory.Fromthepre-liberationpartydifferentfarmlandpolicytothreebiglandsystemreformations,thethesissummarizesthehistoryforcontemporaryandChinesefarmlandusingsystemreplacingandanalyzetheinstitutionalchangesofChinesefarmlandusingsystem,includingtheprocessoffarmlandreform,agriculturalcooperativemovementandhouseholdcontractingsystem.Afterintroducingdifferenttheoriesandinstitutionsimprovementscausedbyhouseholdcontract,itoffersthenewthoughtonfarmlandusingsystemchangesofChina.Keywords:country;landusingsystem;reform农村土地制度研究是农业经济问题研究领域中的重要环节，就我国而言，它直接关系到农业、农村经济进而整个经济社会的稳定与可持续发展。对农村土地制度的探索从古到今，社会各阶层、各相关学科都进行了不懈的努力。中国农村土地制度的历史性转变就发生在当代经济发展进程中，因此，对中国土地制度的发展演变进行总结评述研究，具有重要的学术价值与实践意义。作者简介：刘桓（1974—），男，重庆人，清华大学经济管理学院博士研究生；吴栋（1944—），男，广东湛江认，清华大学经济管理学院教授，博士生导师.2经管学院第五届博士生论坛论文集北京清华大学2006.101.当前农村土地制度面临的问题与挑战我国现行农村集体所有制的土地产权模糊，界定严重不清。人地均分原则使得农地经营趋于分散化。农地制度改革和国家劳动就业制度、社会保障制度、收益分配制度等改革不配套、缺乏整体协调性，影响到农地的有效利用。上述缺陷己在客观上产生了一些极为严重的后果。一方面耕地面积日益减少且这种状况并没有从根本上得到扭转。与耕地面积减少相比，粮食播种面积的大幅度下降和季节性撂荒问题则更加让人忧虑，另一方面，我国耕地质量令人担忧。肥力下降，污染严重，水土流失面积扩大，沙漠扩大，免疫力急剧下降。由于地界不清、人口变动引起的农村土地纠纷也日趋严重，不合理的农村土地制度容易诱发干群关系紧张。所有这些已充分表明，我国现行农村土地制度的内在缺陷正成为制约我国农村经济进一步发展和农村社会稳定的障碍因素。2.研究农村土地制度的意义、遵循的原则世界各国的农业大多经历三个发展阶段：原始农业阶段、传统农业阶段和现代农业阶段。我国原始农业阶段到传统农业阶段的转换发生在春秋战国时期。到解放初期为止，我国一直停留在以劳动投入密集、土地生产力较高的传统农业耕作制度。新中国成立后，现代农业技术的运用不断增加，推动了农业的不断发展，当前我国还正处于由传统农业向现代农业转换的阶段。在这种转变过程中，土地经营制度的变革应当从何开始，在现代农业中应当采取何种经营制度，家庭经营能否适应现代农业以及怎样适应现代农业，都是需要从我国国情出发，进行深入研究的问题。随着工业化进程的加速，农业劳动力逐步向非农产业转移，农业用地必然逐步集中，农业生产单位的耕作面积必然逐步扩大。正如邓小平同志指出的，“中国社会当代中国农村土地制度变革研究主义农业的改革和发展，长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。”“第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进。”1这是我们进行农村土地制度研究所应遵循的原则。3.国内学术界对中国土地制度史的探索及历史上农村土地制度变革演进国内学术界对中国土地制度史的研究分为解放前与解放后两大时期。解放前土地制度研究受史学发展限制，一直处于起步阶段。解放后从史学研究中土地制度研究取得丰硕成果，形成以侯外庐、贺昌群、李埏等为代表的土地国有制主导论，以胡如雷、杨志玖、李文治等为代表的土地私有制主导论等主要观点。根据马克思对人类社会历史阶段划分的理论以及我国史学界研究成果，可以将我国社会发展过程划分为：原始社会时期（原始群时期和氏族时期）；奴隶社会时期（夏商周三代）；封建社会时期（春秋至鸦片战争时期）；半封建半殖民地时期（鸦片战争以后至全国解放前）；社会主义时期（全国解放后）。其间的土地制度变化繁杂，但总体上是沿着公有——私有——公有的路径发展的。1邓小平.《邓小平文选》第三卷,人民出版社,1993年,355.3经管学院第五届博士生论坛论文集北京清华大学2006.103.1.前封建社会农村土地制度在原始群时期我国实行土地共有制，原始群内部各成员之间以及各原始群之间都没有土地占有的观念。当进入氏族制度时期就形成了土地氏族公社内部的公有制。在奴隶社会实行土地的国家所有制，代表奴隶主阶级的意志和利益，并非为全国人民所有，集族权与君权于一身的国王是全国土地的最高所有者；各级奴隶主通过“授民”形式获取土地和奴隶，不完全地拥有土地的部分所有权。这种双重混合所有、多层分管使用的土地制度难以简单地用“公有”或“私有”来概括和归类。运用马克思“亚细亚的所有制形式”2的分析方法判断中国古代社会土地所有制的性质：既不是纯粹的私有制，也不是纯粹的公有制。就奴隶社会而言，一方面有其私有的一面，另一方面，土地的所有权仍然在国家或国王手里，而奴隶主仅对土地拥有部分所有权。3.2.封建社会农村土地制度我国封建社会的土地所有制有三种形式：封建国家土地所有制、地主土地私有制和自耕农土地小私有制，其中地主土地私有制是主体，国有制和小私有制居次要地位且长期存在。封建社会的中央专制集权必然要在土地制度上有所体现，农民家庭既是土地的微观所有权主体又是微观使用权主体，还是农业生产经营的微观基层组织形式。土地制度随朝代更迭呈现周期性变化：在每个王朝新建之初，统治者大都采取鼓励自耕农发展的政策；随着社会经济发展，土地兼并日趋严重，农民破产流亡，地主豪绅势力上升；其后或是统治者进行土地制度的某些调整，如限田、反兼并等，或是爆发均田赋为主要内容的农民起义，结果是旧王朝的灭亡，新王朝建立。3.3.建国前的农村土地政策与制度新中国成立前，土地改革是重要的革命号召，作为当时苏区农业经济持续发展的制度基础，对建国后农村土地制度的发展也有着极为重要影响。当时农村仍然是自给自足的小农经济，封建土地制度是占主导地位，我党推行的土地制度变革多为强制性的制度变革。3.3.1.中国共产党建党初期农地政策的形成1927年4月在我党五大上通过“实行急进的土地改革”决议，并将其列为《农民政纲》，是我党对于土地问题最初的全面而具体的政策。1927年8月7日的《八七会议告党员书》中，重申要领导农民进行土地革命，没收大、中地主的土地，减轻小地主对佃农的租额，耕地归农，一直到土地国有。至此我党己明确主张要先实现农地农有，最终实行农地国有。3.3.2.中国共产党苏区的农地制度井冈山土地法。1927年12月在井冈山制定了我党第一部《土地法》，宣示要没收一切土地归苏维埃政府所有，包括农民及小地主的土地在内，而后再做公平的重分配以实现土地国有和土地平均分配的主张，与原来农地农有的主张有很大差别。兴国土地法。1929年4月在赣南兴国县公布的新《土地法》，鉴于没收一切土地容易引起一般农民的不满，改为没收公共土地及地主阶级的土地，回归至我党的早期主张。军委土地法。1930年我党在中央苏区公布另一新的《土地法》，其中的政策原则与《兴国土地2《马克思恩格斯全集》第46卷上册,人民出版社（1979年版）,4744经管学院第五届博士生论坛论文集北京清华大学2006.10法》并无不同，仅规定得更加具体而详细，可以据以实施而已。上海法或土地暂行法。1930年5月在上海通过的土地法。禁止一切土地的买卖、租佃、典押等，并将土地税改称公益费。其内容偏重原则性规定，反不及《军委土地法》具体。苏维埃土地法。1931年11月成立中华苏维埃共和国，并通过苏维埃土地法，其中仅规定没收土地与分配土地的一些重要原则，与过去所公布的土地法并无明显不同之处。3.3.3.抗战期间农地政策的变革1937年8月25日我党公告《抗日救国十大纲领》，决定以“减租减息”作为抗战期间解决农民问题的基本政策，1942年1月又通过《关于抗日根据地土地政策的决定》。期间我党土地政策立足于团结大多数人抗日，对封建土地制度没有立刻进行改造，这是当时特殊历史背景下的必然选择。3.3.4.抗战胜利后的农地政策主张我党于1946年5月4日发出《关于土地问题之五四指示》，所揭示的土地政策，与过去的土地政策不同之处在于不再主张没收地主之土地，而以发动农民运动为手段，由农民自己从地主手中获得土地。1947年9月，我党召开全国土地会议通过《中国土地法大纲法》。政策重点在没收地主土地，暂时放弃走农民运动的路线解决土地问题。4.当代农村土地制度变革演进4.1.中华人民共和国成立初期所实施的农地制度4.1.1.《土地改革法》规范下的农地改革1950年6月的《中华人民共和国土地改革法》，较1947年公布的《土地法大纲》温和：保存富农经济，这是整个政策和策略上的基本差别；保存地主除土地、耕畜、农具及多余房屋之外的其余财产；强调中农和富裕中农的土地财产不得侵犯，包括地主富农兼营在内的工商业不得侵犯；以农民协会为土地改革惟一合法的执行机关，不再成立贫农团大会。4.1.2.农村合作化及人民公社1951年12月，土地改革初步完成后发布《关于农业生产互助合作的决议》，大力推动农业互助组，实际上是1953～1957年“过渡时期总路线”的一部分，要以集体的农业生产组织代替小农经济的个体农业，以“克服农村中自发的资本主义的倾向”，再“引导全国农民过渡到社会主义”。政府推行农业合作化分为三个阶段：第一阶段是农业互助组。土地仍属农民所有。第二阶段是初级农业生产合作社。农民以土地作股入社，由社统一经营，统一分配，废除了农民经营支配之权。保证农民权利实现的同时也调动农户的参与积极性，进出自由，增进了组织效率，获得良好经济绩效。第三阶段是高级农业生产合作社。社员除保留自留地（占土地的5%）的使用权外，土地及其他生产资料都实现了集体化，私有产权基本消失，各项资产的所有权、使用权、收益权、处置权均归集体。取消土地报酬制，实施集中劳动，劳动成为农民获得收入的基本依靠。如果说从互助组到初级社的制度变迁是政府主动推动的强制性渐进式变迁，那么高级社的发展5经管学院第五届博士生论坛论文集北京清华大学2006.10则可以说是政府强制推动的突进式变迁。至1