武汉大学-公共经济学-第五讲

第五讲：公共预算理论与实践1、公共预算的内涵含义、功能、实质、原则2、公共预算的基本理论平衡预算论、功能预算论、高度就业预算论3、公共预算的结构形式与管理模式4、公共预算管理的基本环节预算编制、预算审议、预算执行、预算监督、财政决算5、公共预算实践与改革—中美对照6、讨论与思考题：1、公共预算的内涵1.1公共预算的含义指经过法律程序批准的政府年度财政收支计划。1.2公共预算的功能：1.3公共预算的实质1.4公共预算的原则1.1公共预算的含义指一定时期内（通常是年度），经法律程序批准的政府财政收支计划。是一种存在于市场经济中并且公共财政相适应的国家预算类型。一般包括收入预算和支出预算两部分。1.2公共预算的功能控制政府规模；促进宏观经济综合平衡；是立法机关和社会成员监督政府收支运作的途径和窗口；通过促进资源优化配置，提高社会福利水平。1.3公共预算的实质A、公共预算在经济上是公共部门配置资源的机制；B、公共预算在政治上是把政治决定转换成经济决定的机制；C、公共预算在本质上体现了法律的权威性。1.4公共预算的原则完整性原则：要求包括全部的公共收支项目；统一性原则：计划和编制上采用统一的方法和程序；年度性原则：按年度编制（预算年度/财政年度）；公开性原则：向全社会公布；可靠性原则：公共收支的测算必须有可靠的依据。2、公共预算的基本理论2.1平衡预算论2.2功能预算论2.3高度就业预算论2.1平衡预算论二十世纪三十年代经济危机以前的主导预算理论。基本主张：公共预算应收支平衡，财政无赤字。理论基础：古典经济理论，即主张让市场这只看不见的手来发挥作用，政府对经济持自由放任态度，只让财政起自动稳定作用。类型：年度预算平衡周期预算平衡。2.2功能预算理论凯恩斯主义的预算理论（20世纪30-60年代）基本观点：政府应关注经济增长，政府财政收支应服从于宏观经济调控的总体目标，即实现没有通货膨胀的充分就业。即：为了保证经济的稳定增长，要有意识地运用财政收支去干预宏观经济（总需求），而不不必拘泥于预算平衡。理论基础：凯恩斯主义经济理论具体措施：当国民收入低于充分就业水平时：实行积极的财政政府，减少预算盈余或增加赤字以刺激经济；当国民入高于充分就业水平时：实行紧缩的财政政府，减少财政赤字或增加预算盈余以抑制总需求；2.3高度就业预算理论20世纪50年代由美国经济发展委员会所提出。基本主张：政府的支出水平应保持在充分就业条件下所能达到的净税收的收入水平上。认为，政府的预算和经济政策不应该只着眼于“烫平”短期经济波动，而应该从长计议，为此政府的财政收支水平应该依照充分就业条件下的收入水平来确定，而且应该保持一定的财政盈余，以保证公债还本付息的需要。回归平衡预算立场，但也不完全排斥功能财政。3.公共预算的结构形式与管理模式3.1公共预算的结构形式单式预算复式预算3.2公共预算的管理模式（预算编制依据）分项排列预算模式规划-计划预算模式绩效预算增量预算零基预算单式预算特征：将预算年度内政府的全部预算收入和支出汇集编入单一的总体预算内。如表示。优点：简单明了、反映全貌、方法简单，便于操作。缺点：没有把全部收入支出按经济性质分列和汇总，为经济分析和宏观调控带来不便。适用：20世纪30年代以前普遍采用（小政府时代）。二战后大多西方国家弃用。我国自1949年采用至1991放弃单式预算收支平衡表预算收入预算支出序号项目金额序号项目金额1、税收收人3600①消费税②略2、基金收人7003、债务收入500①公债收人②略4、其他收入合计48001、行政管理费6002、国防费6003、各项事业费2000①卫生事业费②文化事业费③略4社会福利费16005其他支出合计4800复式预算特征：在预算年度内，把全部预算收支按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，以特定来源的预算收入保证特定的预算支出，并使二者具有相对稳定的关系。如图示：经常性预算收支表、资本性预算收支表；优点：有利于对预算进行经济分析，便于政府安排预算收支结构，分清资金使用的轻重缓急，分类控制预算收支平衡。有利于政府灵活运用资本性投资和举债等措施对国民经济进行调控。缺点：编制复杂、掩盖支出浪费、举债不当导致通胀等。经常性预算收支平衡表经常性预算收入经常性预算支出序号项目金额序号项目金额1税收收人3600①消费税②略2行政事业收费700合计43001行政管理费6002国防费6003各项事业费20004社会福利费5005非生产性建设支出600合计4300资本性预算收支平衡表资本性预算收入资本性预算支出序号项目金额序号项目金额1经常性预算结余5002国有企业收入5003建设性基金、收费4其他收人700小计1700国债收人600合计23001建设性投资支出13002国有企业流动资金3003科技费用4004国家物资储备支出1505其他资本性支出150小计2300合计2300分项排列预算（明细预算）产生较早，应用最广的预算管理模式。特征：以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。优点：简单明晰。可以按照总科目、科目、二级科目、明细科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。能较好地服务于立法机构对预算的控制与监督。缺点：拨款用途规定过死。行政机关缺乏预算自由裁量权，不适应当代公共管理的复杂性多变性。明细拨款项目美国《1806年拨款法》将政府经费按国务卿以及该部门职员、雇员津贴、部门杂项支出和意外支出，审计办公室文印支出、财政部购置帐簿、地图和卡片支出等项目依次排列。规划-计划-预算模式PPBS20-60年代在美国（国防部）发展起来的预算模式。特征：运用成本收益分析方法，按方案而不是按科目进行预算。步骤：制定规划（中长期战略目标）—将规划转变为计划（具体目标与方案说明）—将计划转变为每个年度的预算要求。包括五个步骤：确定预算项目目标、从众多目标中选择最紧迫的目标、运用成本收益分析设计实现各目标的备选方案，说明实施这些方案的成本及以后各年度要点：对这些方案的实施效果作长期评价衡量。优点：综合考虑支出成效，有利于提高预算效率。绩效预算一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。即以项目的绩效为目标，以成本收益方法作为确定支出的基础。按计划决定预算、按预算计算成本、按成本分析收益，然后根据收益来衡量业绩，而业绩的高低又决定着预算投入的规模，绩效不佳的项目将减少投入或得不到投入。优点：重视对预算支出收益的考核，有利于监督和控制预算支出，提高预算资金的使用效率，防止浪费。缺点：公共部门的支出活动绩效很难量化考核，因此应用性不广。增量预算在上年度预算执行情况的基础上，综合考虑计划年度内各种因素增减变化的情况进行公共预算的编制。特征：以上一年度的支出额做为确定预算支出额的基本依据，在此基础上进行增减。如威尔达夫斯基回归分析模型。优点：操作方便，工作量相对较小，具有广泛适用性。缺点：由此确定的预算不能真正反映变化了公共活动对预算的实际需求。导致预算资金使用效率低下。一些新兴的活动项目（公共活动或职能）得不到足够的预算投入，而很多已经过时的大预算项目（活动或职能）却继续得到很多预算投入。结果一方面是浪费严重，一方面该履行的职能缺乏足够财政投入。导致预算资金使用效率低下。威尔达夫斯基渐进增量（回归分析）模型机构(申请部门)的决策方程为：Xt=αYt-1+ε；Xt是在第t期机构提出的拨款申请；yt-1是第t-1期实际拨给机构的预算,α为回归系数，l；ε是随机误差项，均值为零。含义：任一机构每年得到的实际拨款，是下一年拨款申请的标杆。如果αi＝1.12，则该机构提出的拨款申请超出上一年度实际拨款的12％。委员会(批准部门)的决策方程为：Yt=βXt+δ；其中，β为回归系数,l；而δ是随机误差项，均值为零。含义：委员会实际拨给机构的预算小于其申请的额度。把机构(申请部门)的决策方程代入委员会(批准部门)的决策方程，可以得到：Yt＝αβYt-1+βε+δ结果说明，本年度的预算是上一年度预算的一个函数，这体现了渐进主义的决策原则.故也被称为渐进增量预算模式。零基预算上世纪六七十年代盛行的一种预算模式。特征：强调预算方案一切从零开始，故不再按上一年度的“渐进增量”来考虑预算支出额，而是对原来项目进行重新审核，一切从实际出发，统筹安排预算支出额。编制程序：先对各种可能的支出项目进行评估并排序，然后在此基础上综合预算支出总量。优点：所确定的预算项目和规模更为科学合理，符合实际需要。有利于终止无效或过时的项目活动。缺点：工作量太大、太繁琐，只适用于小规模预算。4、公共预算管理的基本环节4.1、公共预算的编制4.2、公共预算的审议与批准4.3、公共预算的执行与调整4.4、公共预算的监督4.5、公共财政决算4.1预算编制编制的依据法律依据：预算法；现实依据：宏观经济框架（宏观的经济状况、宏观的经济目标及宏观的经济政策）；历史依据：上一年度的预算执行情况。编制主体：行政部门；立法机构。编制程序自上而下；自下而上。4.2预算审议与批准主体：立法机构作用：审慎决策；授权，赋予法律权威；监督；4.3预算执行与调整预算执行：执行目标执行的要求预算调整预算调剂基于经济原因的预算调整；基于非经济原因的预算调整；预算执行目标公共预算的执行与法定授权相一致；良好的预算支出过程控制；良好的预算收入过程控制。公共预算的执行与法定授权相一致在公共预算的执行过程中，即使经过精心设计的政府各级部门的预算也有可能被执行得一团糟，更不用说本身就编制得一团糟的公共预算了。因此，要想取得较好的预算执行效果，首先需要政府部门的预算编制在设计上确保预算执行的过程符合各种政策法规的要求，即公共预算的执行必须与法定授权相一致，各个层次预算的执行既不能越权办事，也不能在法定授权范围内相互推诿，不作为或者乱作为。良好的预算支出过程控制对预算支出加以控制，实际上是要保证在执行政府支出预算的过程中严格遵守财经纪律的问题。长期稳定的政府预算需要财经纪律的约束，健全有效的政府预算支出的执行体系应该包括：第一，完整的预算及拨款会计系统。预算会计系统可以有效地跟踪支出预算执行的每一个阶段与每一个预算拨款项目各方面的活动(分配预算资金、转账、事后审计与评估等)。第二，健全的有关长期交易和远期事项的管理系统。由于政府的宏观经济、社会政策具有连续性和长期性，因而作为公共政策重要组成部分的政府预算政策，也应该把当期预算的执行目标与长期目标相衔接。长期交易和远期事项，诸如尖端武器的购买，重大基础设施的建设等，从项目论证，项目投资到项目交付使用，往往要经过若干年的时间，在这期间需要年复一年的连续的预算投入，没有一个健全的管理系统，要保证预算支出效益是不可能的。第三，健全的人事管理系统。在政府为提供各种公共物品所投入的资源中，人力资源是最重要的部分。在许多公共物品的成本构成中，各类人员的工资薪金＼津贴等，即通常所说的“人头费”占有绝大比例，可见没有一个健全的人事管理系统是行不通的。良好的预算收入过程控制对预算收入加以控制应该重点考虑以下两个方面：一是建立健全税费征收管理制度与征收管理程序，如税收征管法＼政府定价制度以及定价程序等；二是加强对预算收入过程的监督。在收入预算的执行过程中，必须依据有关的法律法规和规章制度，进行预算收入的过程控制，避免发生不正当的收税行为，及时纠正预算收入执行过程中出现的偏差。预算执行的要求管理高层认识预算执行的重要性并支持预算执行部门的工作；建立严格的预算执行制度；建立完备的预算管理信息系统。管理高层的正确认识并支持各级政府部门本级预算的执行是在同级政府的直接领导下进行的。例如，一个市级教育局的部门预算应