乡镇人大代表制度及问题改进

一、乡镇人大制度的法律建构及现状乡镇人大法律制度构建走过了曲折发展的历程。1949年9月全国政协通过的起临时宪法作用的《共同纲领》和1950年12月政务院颁布的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》，拉开了乡镇人大法制建设的序幕。“截止到1950年底，全国农村无论新区老区，一般都召开了农民代表大会和乡人民代表会议。”（韩延龙：《中华人民共和国法制通史》，中共中央党校出版社1998年版，第53—54页）实现了由乡人民代表会议向人民代表大会制度的过渡。1954年9月，我国第一部社会主义宪法颁布，向世界庄严宣告：中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国和地方各级人民代表大会。地方各级人民代表大会“都是地方国家权力机关”。这标志着我国乡镇人民代表大会制度正式建立，也是乡镇人大史上的第一块里程碑。十年“文革”，基层民主政治出现大倒退，1982年宪法和地方组织法重新恢复了乡镇人大和政府体制。人大任期由建国后的2年改为3年。这是乡镇人大法制史上的第二块里程碑。从此，乡镇人大迈上依法、健康发展的轨道。1986年地方组织法修正案对乡镇人大会议召集又有历史性突破，改历来由政府召集为人大主席团主持、召集会议，行使职权程序更加规范。1988年6月至1995年12月，全国已有25个省（市、区）人大常委会制定了《乡镇人民代表大会（主席团）工作条例》。1995年全国人大常委会根据地方经验修改地方组织法，乡镇设立人大主席、副主席，填补了乡镇人大闭会期间行使权力的空白，迎来乡镇人大建设的繁荣与发展,这是乡镇人大史上的第三块里程碑。2004年统一人大任期。目前,我国乡镇人大基本形成了由根本大法、基本法、地方法规配套的法律制度体系。乡镇人民代表大会制度的基本内容包括以下几个方面：乡镇人大的性质和地位。现行宪法、法律和地方法规都明确规定，乡镇人民代表大会是地方国家权力机关。乡镇人民政府由乡镇人大选举产生，对人大负责，受人大监督。人大由人民选举，对人民负责，受人民监督，充分体现了一切权利属于人民的本质。乡镇人大组织和任期。乡镇人大由选民直接、无记名投票选举代表组成，一般40人至130人，在本乡镇行使国家权力。为保证更好地行使权力，乡镇人大选举产生5人至15人主席团，同时选举产生乡镇人大主席1人、副主席1至2人，福建等省设常务主席、副主席，河北等省还规定配备人文秘家园或专职工作人员。乡镇人大任期统一为5年，可连选连任。乡镇人大职权及行使程序。《地方组织法》第9条和第10条规定了乡镇人大十四项职权，可划分为五大类：保证宪法法律和上级决议执行权、本行政区内重大事项决定权、人事任免权、监督权、公共利益公民权益保护保障权。人大集体行使职权，程序主要是开会，一年至少召开一次人大会议；有14个省（市、区）规定3个月或6个月至少召开一次主席团会议。根据需要还可召开临时会议。行使职权方式还包括提出议案、讨论通过议案、决定人选、提出质询、询问、评议、检查、批评、建议等。乡镇人大代表制度。乡镇人大代表有权出席会议、参与本乡镇重大事项决策，提出议案、质询案、罢免案，提出批评、建议和意见，享有言论免责权、人身特别保护权、物质保障权等。同时履行密切联系群众、听取和反映群众意见和要求、接受选民监督等义务。乡、民族乡、镇人民代表大会每届任期五年，设主席团、主席、副主席，由主席团负责召集代表大会会议。乡、民族乡、镇人大的职权主要包括：（一）重大事项的审议、决定权乡、民族乡、镇人大根据国家计划决定本行政区的经济、文化事业和公共事业的建设计划；审查和批准本行政区域的财政预算及执行情况的报告；决定本行政区域的民政工作实施计划等。（二）选举和任免、罢免权乡、民族乡、镇人大有权选举或罢免乡长、副乡长、镇长、副镇长。乡长、副乡长、镇长、副镇长的候选人由乡镇人民代表大会主席团或10名以上代表联名提出。乡、民族乡、镇人大代表大会开会时，主席团或1/5以上的乡、镇人民代表大会的代表联名，可以提出对上述人员的罢免案。罢免案由主席团提请大会审议。选举一律采用无记名投票方式。（三）监督权乡、民族乡、镇人大审议乡、民族乡、镇政府的工作报告，撤销其不适当的决定、命令，有权罢免、撤销乡、民族乡、镇政府组成人员的职务。二、乡镇人大制度特色乡镇人大制度经过数十年的建设与发展，目前已形成了不同于县级以上地方各级人大的一些特点。其个性特点主要有：（一）产生方式：由选民直接选举产生根据我国宪法和地方组织法的规定，省、直辖市、设区的市的人大由下一级人大选举的代表组成，即间接选举产生；乡镇人大由选民直接选举的代表组成，即直接选举产生。与间接选举相比，直接选举能使选民更好地行使人民当家作主的权力。（二）职权行使：范围和内容非常有限从地方组织法所规定的条文数量看，县级以上地方各级人大的职权共有15项；而乡镇人大的职权只有13项。从实体内容看，乡镇人大行使的职权比县以上人大要少些。如乡镇人大只选举乡镇人民政府的领导人，它没有决定任免政府职能部门领导人的职权；没有立法创制权；监督的对象较单一，主要是乡镇政府。（三）工作机制：由主席团与主席运作根据现行地方组织法第15、16、13条的规定，乡镇人大主席团除在乡镇人大举行会议的时候主持会议外，还负责召集下一次本级人大会议和乡镇人大每届第一次会议。而县级以上地方各级人大主席团只负责在本级人大举行会议的时候主持会议。这就是说，县级以上地方各级人大主席团履行职责的期限是从本次会议举行正式会议时开始到本次会议结束时终止。而乡镇人大主席团履行职责的期限是从选举产生时起到下一届会议选举产生新的主席团为止。因此，每次乡镇人大会议结束后，乡镇人大主席团的职责并未终止，而是在继续运转。根据现行地方组织法第19条的规定，乡镇人大主席团要把乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，交有关机关和组织研究处理并负责答复。而县级以上的地方各级人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，是由本级人大常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。根据现行地方组织法第14、40、44条的规定，乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。而县级以上地方各级人大在闭会期间的工作是由各级人大常委会运作，其行使的职权范围要比乡镇人大主席团和主席大得多。因此，乡镇人大工作主要由乡镇人大主席团和主席运作，而县级以上人大工作主要由人大常委会运作。乡镇人大主席团和主席不同于县级以上的人大常委会，两者不可同年而语。（四）代表组成：人数较少按照选举法（2004年10月27日第四次修订）第9条的规定，“乡、民族乡、镇的代表名额基数为四十名，每一千五百人可以增加一名代表；人口超过九万的乡、民族乡的代表总名额不得超过一百名；人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名；人口不足二千的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名。”而县级以上的地方各级人大代表名额基数在120名以上。因此，相对县以上人大代表人数而言，乡镇人大代表人数不多，目前全国绝大多数乡镇人大代表的人数为50—60人、有的不足20人。［1］乡镇人大代表人数虽少，但乡镇人大代表与选民的关系更为直接而密切。因为，乡镇人大代表分布区域较集中，他们的生活、工作和劳动主要局限于乡镇区域范围内（而县以上的地方各级人大代表数量多、分布面广、情况复杂），能及时了解、发现农村社会稳定和发展中的各种社会问题，倾听到农民群众的真正呼声、意见和要求，从而有利于集思广益地决定问题。另外，乡镇人大代表由选民直接选举产生，并接受选民的直接监督或罢免（而省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大代表受原选举单位的监督或罢免）。因此，乡镇人大代表与选民之间可以直接面对面地互动，从而使乡镇人大的民主化程度更高一些。（五）在整个国家权力机关系统中的地位：居于重要的基础性地位我国国家权力机关系统分为全国人大、省级人大、市级人大、县级人大和乡镇人大。与县级以上地方各级人大所在国家权力机关系统中的地位相比，乡镇人大在构成国家权力机关的等级结构以及维护此种结构完整稳定方面居于重要的基础性地位。乡镇人大的基础性地位主要表现为：在乡镇人大之下没有再设其它权力机构，村（居）民委员会是基层群众性自治组织，它们不具有权力机关的性质和地位；法律法规以及上级人大及其常委会的决议或决定要在基层得到贯彻落实，需要通过乡镇人大依法行使权力才能顺利实现；乡镇人大在人大系统中属于基层部分，上级人大的很多工作要通过乡镇人大来实现，上级人大也经常对乡镇人大进行业务指导和法律监督。二、乡镇人大制度建设的缺失随着我国经济社会的发展和人民民主法治意识的增强及政治参与积极性的提高，乡镇人大制度建设和工作中存在的矛盾和问题愈显突出。具体表现在以下几个方面：1.文化观念缺失。一是“新议行合一论”，表现为乡镇政府超越、支配、领导人大；二是“党政合一论”，表现为乡镇党委或党政联席会决定本乡镇重大问题，往往是“党委决定，政府执行，人大靠边”；三是“地位边缘论”，这种观念不把人大看作国家权力机关，而看作可有可无的政府一个工作部门；四是“取消论”，这种观念视人大监督政府为“找茬”“挑刺”。这些似是而非或错误的观念，掩盖了乡镇人大的本质和功能，阻滞了乡镇人大职能的发挥。2.法律设计的缺失。一是党政权力重叠。乡镇党委与人大职权重叠，易导致以党代政，使人大功能弱化。二是乡镇人大主席团地位和性质在国家立法中尚属空白，地方法规规定又不统一，致使人大职能难以发挥。三是乡镇人大法律规范结构失衡。有行为模式，无行为后果，有权力无责任；柔性强，刚性差，难以有效执行。四是监督权过于原则，启动困难，可操作性差，质询罢免基本是纸上谈兵。3.法律实践中的缺失。一是宪政基层权力运行机制结构失衡。宪法规定，我国乡镇政权是党领导的“一会（人大）一府（政府）”制的政权体制，实践中往往是党委领导下的“一府一会”制，不是人大领导政府，而是政府支配人大。造成这种情况的原因主要是政府直接受党委领导，形成“党委决定、政府执行”的局面。有的政府只对党委负责，而不顾及人大的权力和地位。二是选举制度有缺失。法律规定，乡镇人大实行直接、差额选举原则，实践中群众代表名额往往被干部挤占，差额选举也往往被“陪选”架空或扭曲。三是组织制度有缺失。法律规定，乡镇人大主席、副主席和主席团成员不得担任行政职务。笔者调查中却发现：90%的人大主席、副主席兼任行政职务，抓行政管理工作，无暇顾及人大自身工作；90%以上乡镇长兼任乡镇主席团成员，形成政府自己监督自己的局面。四是人大会议制度不落实。人大是集体行使权力制，法定一年至少召开一次人大会议和四次主席团会议。笔者调查却发现有20%—80%不落实，临时会议更是稀少。有的即使召开，也存在会期时间短、质量不高等问题。用代表的话说，是“一晌会，两顿饭，想发言，没时间。”五是职权不到位。法定的十四项职权，人民满意度最高的选举权也不到调查的80%，最差的监督权为33.66%。重大事项决定权被取代，保护保障权相对较弱。六是经费保障不到位。调查发现，33.2%乡镇没列入财政预算，44.64%乡镇不能满足工作需要。东部稍好些，西部省份较差。三、完善乡镇人大制度的思考坚持与完善乡镇人大制度，必须创新机制，把党的领导、人民当家做主和依法治国统一于乡镇人大建设的实践，切实保证人民当家做主的权利。1.坚持和改善党的领导。党的领导是坚持和完善乡镇人大制度的根本保障。基层党委对乡镇政权机关领导的责任应放在制定大政方针、指明方向道路上，放在研究宪法法律如何落实到本地的步骤方式上，放在提高政权威信上。具体方式有：一是讨论决定本乡镇重大事项。但凡法定由人大决议决定的或涉及公民切身利益的事项，建议都要由政权机关依法做出决定。二是在乡镇人大中建立隶属于乡镇党委的党组织；选配好人大干部，党委书记一般不兼任人大主席，以便党委书记想大事、谋全局、协调各方。三是基层党委要切实把人大工作列入议事日程，分析研究人大工作，解决实际问题；加强对代表的培训教育，提高其政治业务素质，保证人大代表和人大干部的知情权、参与