国电力工业市场化改革的问题及展望

1中国电力工业市场化改革的问题及展望一、中国电力工业的现状（一）发电情况截止2006年底，全国发电装机容量达到62200万千瓦，居世界第二位。其中水电12857万千瓦，占总容量的20.67％；火电48405万千瓦，占总容量的77.82％；核电685万千瓦，占总容量的1.10％；风力发电187万千瓦，占总容量的0.30％；生物质能等其它发电66万千瓦，占总容量的0.11％。图12006年电力装机结构77.82%20.67%1.10%0.30%0.11%水电火电核电风电其它2006年全国发电量达到28344亿千瓦时，同比增长13.4％，电力供应能力进一步增强，发电设备利用小时数延续了自2005年四季度开始的下降趋势，6000千瓦及以上发电厂利用小时5221小时，同比下降3.7％。发电市场主体已多元化，初步形成竞争格局。目前，全国6000千瓦及以上各类发电企业4000余家。其中国有及国有控股企业约占90％。华能、大唐、华电、国电和中电投等中央直属5大发电集团约占装机总量的38.79％；国家开发投资公司、神华2集团、三峡工程开发公司、中国核电集团公司、广东核电集团有限公司、华润电力控股有限公司等其它中央发电企业约占总装机容量的10％；地方发电企业占总装机容量的45％；民营和外资发电企业占总装机容量的6.21％。图22006年各类发电企业占总装机容量比例38.79%6.21%10%45%五大发电集团其它中央发电企业地方发电企业民营及外资发电企业（二）输电情况输电环节具有自然垄断性质，由国家电网公司和南方电网公司分区域垄断经营。目前，全国从事省级输电业务的企业31家，跨省输电业务的企业6家。截止2006年底，两大电网总资产约为15110亿元，其中国家电网公司约为12141亿元，南方电网公司约为2969亿元。目前我国已经初步形成了以500kV（330kV）和220kV为骨干的电网结构，初步形成北、中、南三大“西电东送”通道，实现了区域内省间及跨区域电网互联。截至2006年底，全国220千伏及以上输电线路回路长度28.15万公里，220千伏及以上变电设备容量98131万千伏安。图32006年各电压等级输电网公里数比例69%5%26%0.05%220千伏330千伏500千伏750千伏3（三）供电情况目前，按所有制形式划分，供电企业主要有中央国有和地方国有。中央国有主要为国家电网公司、南方电网公司和新疆生产建设兵团等拥有的供电企业；地方国有主要为内蒙古、陕西、山西等地方电力企业和水利系统管理的供电企业；此外，还有林垦、油田和煤矿等系统拥有的自发自供企业。截至2005年底，全国户通电率为99.20％。全国3012家地、县级供电企业中，国家电网公司、南方电网公司直供直属的1196家，控股或代管的1353家，地方独立的662家。（四）用电情况全国各类电力用户超过2.3亿户，其中10千伏及以上高压用户接近100万户。二、中国电力工业市场化的进展自改革开放以来，针对不同发展时期，我国进行了一系列电力工业体制改革和管理模式的探索，主要经历了三个阶段。（一）缺电形势下的集资办电1985年之前，我国电力工业一直实行国家集中统一的计划管理体制。中央政府是全国电力经济活动的惟一决策主体，负责图4全国地、县级供电企业隶属关系37.25%42.14%20.62%两大电网公司直供直属企业两大电网公司控股或代管企业地方独立供电企业4全国电力资源的配置，直接组织电力生产供应和电力投资建设。这种典型的计划经济体制严重制约了电力工业的发展，造成了全国长达20多年的严重缺电。为迅速扭转电力短缺的局面，调动地方政府、企业、外资等方面的积极性，1985年，电力工业开始实行改革，采取了两项主要改革措施：一是实行以“电厂大家办，电网国家管”为方针的集资办电政策，对新建电厂实行“还本付息”电价，其目的是吸引社会资金投资兴办发电厂，创造必要的投资激励机制；二是在管理体制上实行省为经营实体，中央政府逐步放松对电力工业的准入监管和价格监管，同时对地方政府适当放权。这些改革措施极大地推动了电力工业的迅速发展，电力装机容量每年以新增1000万千瓦的速度递增，到1995年全国电力装机容量突破2亿千瓦，全国性电力短缺的矛盾基本得到解决。（二）政企分开的改革探索1997年3月，电力工业管理体制进入第二轮改革，进行了政企分开改革，成立了国有独资的国家电力公司，与电力工业部双轨运行一年以后。1998年，电力工业部被撤销，国家经济贸易委员会下设电力司，原电力部的行政管理职能移交该电力司。这一轮改革后，国家电力公司不再具有行政管理的政府职能，只是一个电力生产运营商。但是，垂直一体化经营的国家电力公司，集发电、输电、配电、售电于一身，几乎控制着全部电网和一半的发电厂，依然保持着垂直垄断的格局。5（三）厂网分开改革90年代末期，中国电力市场的供求关系发生了变化，电力供应不仅不再短缺，而且实现了供需基本平衡，甚至有些地区出现了阶段性的供大于求。这一变化导致了发电市场开始出现竞争并且竞争程度逐步增强，逐渐显现出了电力工业产业组织结构垂直垄断的弊端。在发电市场上，国家电力公司拥有电网和调度权，由于缺少“公平、公正、公开”原则的市场竞争规则，独立发电公司与国家电力公司所属电厂处在不平等的地位上。同时，电力市场的地方保护主义即省间壁垒逐渐变得异常突出。2002年，在国务院《关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）精神和基本原则指导下，中国的电力体制进行了重大改革。改革的重要举措：一是拆分国家电力公司资产，重新组建为两大电网公司（国家电网公司、中国南方电网有限责任公司）、五大发电集团（华能、大唐、国电、华电、中电投集团）和四个辅业集团（电力顾问集团、水电顾问集团、水利水电建设集团、葛洲坝集团）；二是成立国家电力监管委员会，对电力工业实施监管。2003年3月，国家电力监管委员会组建成立，按国务院授权履行全国电力监管职责，国务院有关部门依据相关法律法规履行相关监管职责，中国电力工业新的管电体制框架逐步形成，由过去的行政管理逐步走向市场监管。经历以上三个阶段的改革，特别是2002年的以“厂网分开”为主题的改革以后，我国电力工业取得了突飞猛进的发展，主要6表现在以下几个方面。一是全国发电装机容量增长迅猛。2002年底，全国发电装机容量约为3.6亿千瓦，而截至2006年底，全国发电装机容量已达到6.2亿千瓦，即在2002年改革后的四年中，全国发电装机增长了72％，预计到2007年底，全国发电装机将比2002年翻一番。二是发电侧主体进一步多元化。2002年，国家电力公司全资及控股装机为1.7亿千瓦，约占全国总容量的47％。国家电力公司发电资产改制后的五大发电集团截至2006底装机容量为2.4亿千瓦1，占全国总容量39％，即下降了8个百分点。其他独立发电主体装机容量有所上升，发电主体进一步多元化。三是发电工程造价大幅降低。由于发电主体进一步多元化，发电企业在竞争环境下注重加强内部管理，不断提高效率、降低成本，发电工程造价在几年中大幅降低。以火电工程为例，单位概算从2001年的5000元/kW下降到2005年的4000元/kW左右，下降幅度约20％；单位决算从2001年的4800元/kW左右下降到2005年的3600元/kW左右，下降幅度约25％。四是政府管电职能逐渐从行政管理过渡到行业监管，独立电力监管机构逐渐走向成熟。2002年改革，实现了政监分离，在全国建立了独立的、专业的、垂直一体的电力监管机构。新体制1华能5718万千瓦、大唐5406万千瓦、华电4849万千瓦、国电4445万千瓦、中电投3550万千瓦7运行四年多来，在推进竞争性电力市场建设，促进政府电力管理方式和管理观念转变、提高监管的科学性和规范性、确保电力安全等方面，取得了显著的成效。三、存在的问题如前所述，自2002年电力体制改革方案实施以来，我们实现了厂网分开，发电主体进一步多元化并在竞争中降低了成本、提高了效率，监管机构也初步建立，但从全社会公众角度看，这仅仅是电力工业自身结构的调整，老百姓没有享受到电力改革的成果，电力体制还存在很多问题没有解决。（一）消费者没有享受到电力市场化改革的成果在发电主体进一步多元化的同时，尽管各发电主体已经形成了潜在的竞争意识，但企业所节约的成本、获得的效益仍然只是企业自己享有，老百姓无法享受到电力竞争所带来的效益。例如，根据专家测算，2003～2005年，发电企业因为造价降低节约了1400亿的投资，而2004年和2005年，销售电价分别平均上涨了2.84和2.52分钱，消费者多支付了约1600亿元，即使是考虑前几年煤炭价格上涨的因素，消费者也难免对电价上涨产生质疑。消费者享受不到企业成本降低的成果，体制上原因是目前我们还没有真正建立电力市场化的竞争机制，还没有形成市场竞争效益的传导机制，电价机制并没有根本性的改变，市场交易模式仍然单一，缺乏多样化和可选择性，最终销售电价仍然是政府核定，用户也没有购电选择权。8（二）对电力垄断企业监管不力虽然发电企业基本实现了主体多元化，但是整个电力行业绝大部分主体仍然是国有垄断型企业，从2002年的电力体制改革至今，电力行业的垄断不仅没有被打破，反而进一步加剧并受到公众的指责，表现出政府监管国有垄断型电力企业仍然存在着体制缺陷。例如，我国电力投资和电价控制权仍在发展改革委，绝大部分国有电力企业绩效管理职能在中央或地方国资委，电力环保监管职能在环保总局，电力安全和电力市场监管在电监会。这种横向职能的分散配置，看似各部门各负其责，互不影响，但从几年来的实践来看，这种多头、分散式监管，使得对电力企业的监管能力减弱，垄断电网企业进一步加强集约化管理，增强了电网的垄断势力；发电企业形成利益集团的割据局面，非公经济主体很难进入。（三）电力企业的效益依然很低如前所述，我国电力工业中，国有资产占绝大部分比重，由于长期处于垄断地位，企业效益长期在低水平下增长。2006年，两大电网公司利润总额较上年提高较多，但净资产收益率平均仅为2.37％，五大发电集团中除华能净资产收益率达到6.6％，其他四家均在5％以下。2006年两大电网公司、五大发电集团财务状况表亿元9公司名称资产总额利润总额资产回报率净资产受益率国家电网公司12140.66269.182.22%3.83％南方电网公司2969.05136.974.61%8.24％华能集团2855.7295.513.34%6.60％大唐集团2266.1654.702.41%3.62％华电集团1961.0030.501.56%3.30％国电集团1879.7239.512.10%4.15％中电投集团1811.6538.992.15%4.82％国有电力企业盈利水平低，一方面反映出国有垄断企业普遍存在的市场激励不足，另一方面也反映出对国有电力企业的绩效激励机制还需要进一步的改进和加强。（四）电力市场建设缓慢，配套政策落实难度大由于电力市场建设迟缓，当前电力工业落实国务院节能、降耗、减排、环保等政策措施难以通过电力市场的方式加以落实，只能用传统行政命令方式进行，缺乏统一的市场规则，执法标准不统一，执行力不强。例如，关停高能耗、高污染小火电的节能、减排措施，若没有强有力的、统一的市场退出机制，各地方政府执行中难免受阻，也难以做到公平；如果建立了统一的电力市场准入、退出机制，关停措施的执行也可以做到一视同仁。又比如，新近提出的通过改变电网调度方式降低能源消耗的措施，如果不与电力市场很好的结合，将可能倒退到80年代计划调度体制，明显不符合社会主义市场经济的发展方向；如果将节能、降耗措施纳入到电力市场运行统一规则下，设置能耗、污染“门槛”指10标，节能、高效机组优先排序，则老小机组在市场竞争中自然淘汰，这样既能很好贯彻落实节能、降耗、环保政策，又能够实现电力工业在统一、公正、透明的电力市场规则下的和谐发展。四、发达国家电力改革简况（一）美国美国电力市场化进程大体分为三个阶段：1996年，美国联邦能源监管委员会FERC出台了888号和889号法令，提出了发电和输电领域必须在