关于制定《杭州市交通工程质量安全监督管理办法》的说明

1关于制定《杭州市交通工程质量和安全生产监督管理办法》的说明杭州市人民政府法制办公室一、制定的必要性根据市委、市政府的规划，我市到2010年将实现交通从基本适应到适度超前的历史性新跨越。其中公路方面将初步形成“一绕、十射、二连、一通道”的高速公路主骨架，全市公路总里程达到7793公里，航道建设方面将形成以500吨级及以上航道为主骨架，300吨级及100吨级航道为基础，干支直达成网，设施比较齐全，与其它运输方式相协调的现代化内河航道网。在交通工程建设快速发展的同时，交通工程的质量和安全生产管理也日益成为政府和社会公众关注的重要问题。目前存在的一些困难和问题主要表现在：（一）交通工程质量的结构耐久性问题比较突出。据统计，目前我市公路运营桥梁共有4817座，其中特大桥15座、大桥190座。根据2007年桥梁安全隐患排查的结果，四类、五类以上危桥有178座，占总数的3.7%，所占比例较高。这些危桥一方面是运营时间较长而逐渐形成的，另一方面也反映了桥梁结构耐久性存在问题，且已成为交通工程质量监督管理中一个急需解决的重大课题。交通工程结构耐久性不佳反映了交通工程质量仍然存在不足，其主要症结在于目前交通建设市场尚不规范，一些从业单位诚信意识缺乏，部分从业人员素质不高，存在违法分包、转包和出让资质等现象。这些现象的存在影响到了交通工程的施工质量。（二）交通工程质量与安全生产保证体系存在不足。在交通工程质量管理工作中，少数建设单位质量主体意识不到位，盲目压缩建设2工期和费用；部分设计单位对工程设计质量重视不够，工程设计周期偏短，深度不足，质量责任制度未完全落实；部分施工监理单位不切实履行监理责任，工程施工有时片面强调工期，违背建设规律，忽视工程质量和施工安全。在安全生产管理工作中，部分从业单位安全责任落实不到位，机构、制度不健全，危险性较大工程的现场监管欠到位；一线作业人员安全教育培训不规范，文明施工管理欠佳，安全生产费用的确定、拨付和使用缺少有效监督管理措施，造成施工安全管理经费投入和人员、设备、物资配备不足，使工程安全生产存在较大隐患，同时，交通工程安全生产监督管理的依据偏少，也使安全生产监督管理工作相对比较被动。（三）围绕交通工程建设延伸发展的部分新兴产业的市场监督管理乏力。随着交通建设的不断发展，设计咨询、施工监控、试验检测等相关新兴产业也得到快速发展。但由于缺乏有力的监管措施，市场秩序比较混乱，给交通工程的质量和安全生产监督管理工作带来了不利影响。以交通工程试验检测市场为例，按照试验检测工作市场化、社会化的要求，目前建设、施工等从业单位自行组织的试验检测大多都委托试验检测机构进行。存在的突出问题包括：部分试验检测机构管理不规范、超越资质等级承揽业务，使检测结果难以保证；部分试验检测机构数据和报告弄虚作假、试验检测结论不真实情况相当突出；试验检测机构为争夺业务而盲目压价，为了降低检测成本、保证企业利润又不惜降低试验检测工作质量，更有甚者不经试验检测就直接出具报告，导致试验检测结论的准确性、可靠性无从保证，在一定程度上加剧了检测市场的恶性竞争。这些问题的存在，动摇了试验检测结论的权威性，直接或者间接地影响到交通工程质量和安全生产。上述问题的存在，有多方面原因，其中一个重要方面则是法律法3规保障不力，监管手段不足。目前交通行政主管部门对交通工程质量、安全生产实施监督管理的主要依据有《中华人民共和国安全生产法》和国务院《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》等法律法规，同时交通行政主管部门也制定了相关的规范性文件。这些法律法规和规范性文件对于强化全市交通工程的质量和安全生产监督管理，发挥了重要作用。但是也存在某些局限性，主要表现在：一是现行法律法规的行业适用范围是整个建设工程领域，对交通工程建设领域的特殊性及其监督管理的特殊要求未能很好体现。二是是现行法律法规的一些规定比较原则，无法针对交通工程建设领域的质量和安全生产监督管理的具体情况进行规范，缺乏具体的管理措施和手段。三是交通行政主管部门制定的规范性文件由于受法定权限制约，规定不够系统，缺乏有效的管理手段，在某些方面无法提出明确、有效的监管措施，造成监管部门对一些违法行为和违规现象难以进行查处。为了解决我市交通工程建设领域存在的突出问题，明确从业单位的交通工程质量和安全生产责任，提高工程质量，保护广大人民群众生命财产安全，同时保护从事交通工程活动各方当事人的合法权益，根据有关法律法规，结合我市实际，将近年来交通工程质量和安全生产监管工作的经验总结上升为市政府规章，制定《办法》是十分必要和迫切的。二、制定的主要依据和过程（一）制定的主要依据1、《中华人民共和国公路法》2、《中华人民共和国安全生产法》43、《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）4、《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）5、《浙江省建设工程质量管理条例》6、《浙江省建设工程监理管理条例》（二）制定过程《办法》是列入2008年度市政府立法工作计划的规章预备项目。市交通局在今年初成立了立法起草小组，并对我市交通工程的质量和安全生产情况进行了充分的调研和论证，先后到上海、天津等地进行考察和调研，召开座谈会征求交通系统的各管理部门、交通工程从业单位及市各有关职能部门的意见和建议。形成《办法》送审稿上报市政府后，市法制办进行了审核，普发征求了市人大常委会办公厅、市政协办公厅，各区、县（市）政府，市政府各部门和各直属单位的意见。根据《杭州市人民政府关于对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策实行事前公示的通知》（杭政函[2007]227号）要求，在市政府门户网站及市法制办网站上公示征求意见稿，公开征求社会各界意见，并召开座谈会征求市有关职能部门和部分区、县（市）政府的意见和建议，征求各类交通工程从业单位的意见和建议。从反馈的意见和建议看，没有原则性的分岐意见。市法制办根据反馈的意见和建议作了进一步修改完善后，形成《办法》（市政府常务会议审议稿）提交审议，建议制定为市政府规章。三、主要内容及说明《办法》（市政府常务会议审议稿）分总则、交通工程质量管理、交通工程安全生产管理、监督检查、法律责任和附则，共六章四十六条，现将其主要制度设计和规范内容说明如下：（一）关于交通工程质量和安全生产监督管理主体问题5根据《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定和《建设工程安全生产管理条例》第四十条第二款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量和安全生产实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量和安全生产的监督管理。交通工程属于专业建设工程，因此，本《办法》第四条第一款规定：“杭州市交通行政主管部门主管全市交通工程质量和安全生产监督管理工作。区、县（市）交通行政主管部门按照规定权限负责本辖区内交通工程质量和安全生产监督管理工作。”同时，交通部有关部门规章对交通工程质量和安全生产的监管主体及其职责的规定又作进一步明确，如《公路工程质量监督规定》（交通部2005年第4号令）第八条第一款规定，“交通部、省级人民政府交通行政主管部门、有条件的设区的市级地方人民政府交通行政主管部门委托所属的质量监督机构具体实施公路工程质量监督工作。”《水运工程质量监督规定》（交通部2000年第3号令）第九条第三款规定，“地（市）级地方人民政府交通行政主管部门设立水运（交通）工程质量监督分站（以下简称质监分站），根据地（市）级地方人民政府交通行政主管部门委托的权限，具体负责本行政区域内的水运工程质量监督工作，行使水运工程质量监督行政执法权。”《公路水运工程安全生产监督管理办法》（交通部2007年第1号令）第五条第四款规定，“交通部和县级以上地方人民政府交通行政主管部门，可以委托其设置的安全监督机构负责具体工作，法律、行政法规规定不能委托的事项除外。”因此，结合我市的实际管理体制，《办法》第四条第二款规定，“市交通工程质量安全监督机构受市交通行政主管部门的委托，具体6实施交通工程建设质量和安全生产监督管理工作。”（二）关于施工监控管理施工监控是为了能够在技术比较复杂的工程施工中及时掌握施工现状与设计要求之间存在的差异，通过采集需要的数据，及时掌握结构实际状态，并通过计算进行适当调整与控制，以满足设计要求并确保结构安全的行为。施工监控能否正确、有效的实施，直接关系到工程质量和施工安全，而目前法律法规尚无相关规定。因此，《办法》对施工监控工作作了规定，主要内容包括：应当进行施工监控的工程范围，即第十一条第一款规定“对市交通行政主管部门确定的结构复杂的桥梁、隧道、港口以及采用新结构、新材料、新工艺、新技术或新设备的交通工程，或者设计文件要求进行施工监控的交通工程，建设单位应当委托具有相应资质等级的施工监控单位进行监控。”第二款规定对工程监控单位实施备案管理，即“施工监控单位应当根据交通工程特点、水文地质条件和设计文件要求，制定施工监控方案，并报市交通工程质量安全监督机构备案。”第三款规定监控工作的管理要求，即“施工监控单位应当按照施工监控方案实施施工监控工作，参加交通工程质量问题的分析和处理，适时提出科学的施工控制措施，保证交通工程的顺利实施，并达到施工监控目标。”《办法》第二十四条对施工监控单位的安全生产管理责任予以明确，即“施工监控单位应当对涉及结构安全的施工环节提供安全预警。施工监控单位对施工监控过程中发现的生产安全事故隐患，应当及时通报建设、设计、施工、工程监理等单位，并就修正措施、整改方案提出合理建议。”（三）关于试验检测机构和试验检测行为管理交通工程试验检测是指试验检测机构接受委托，根据国家有关法律、法规，依据工程建设技术标准、规范和规程，对交通工程所用材7料、构件、工程制品、工程实体质量和技术指标等进行的试验检测活动。试验检测结果是检验交通工程实体质量的重要依据，试验检测工作的规范程度、试验检测结果的准确性和可靠性对加强交通工程质量管理、提高工程质量具有重要意义。因此，《办法》第二章“交通工程质量管理”中对试验检测机构及其试验检测行为进行了规范，主要内容包括：第十三条对检测机构的资质要求作出规定，“试验检测机构应当依法具备相应的试验检测资质等级。取得资质的试验检测机构在资质等级证书许可的范围内出具的试验检测报告，可以作为交通工程质量评定和工程验收的依据。”第十四条要求“试验检测机构应当建立健全质量保证体系，按照有关技术标准和规范独立开展试验检测工作，保证试验检测数据客观公正、准确。”并规定了试验检测机构不得有“未取得资质或者超出资质等级许可的范围从事试验检测活动”等七项禁止性行为，以及委托试验检测机构实施试验检测的从业单位的五项禁止性行为。（四）关于质量检测管理为了保证交通工程的结构耐久性，交通工程质量安全监督机构必须对工程实体质量进行监督，质量检测则是对工程实体质量进行监督的主要手段。同时，为了及时发现存在的问题，防止工程质量问题的扩大，在施工工程中还必须对工程重点部位、重要数据的试验检测进行监督。因此，《办法》第十九条规定，“在质量监督期内，对于交通工程重点部位、重要数据的试验检测，由建设单位或者市交通工程质量安全监督机构委托具备相应资质等级的试验检测机构实施。”第二十条规定，交通工程的桩基础、隧道初期支护、交通附属设施的主体结构等影响结构安全的隐蔽工程完工，经施工单位自检和工程监理单位抽检合格后，建设单位应当向市交通工程质量安全监督机构申请中8间交工质量检测，施工单位待中间交工质量检测合格后方能进行下一道工序施工。交通工程交工验收前和竣工验收前，由市交通工程质量安全监督机构自行或委托具备相应资质等级的试验检测机构分别实施交工质量检测和竣工质量鉴定。未经质量检测、质量鉴定，或质量检测、质量鉴定不合格的交通工程，不得组织交工验收、竣工验收，未经交工验收或者交工验收不合格的交通工程不得交付使用。（五）关于安全监督登记管理《建设工程安全生产管理条例》第十条第一款虽然已经规定，“建设单位在申请领取施工许可证时，应当提供建设工程有关安全施