关于实施城市绿线管理制度的探讨

关于实施城市绿线管理制度的探讨杜建平去年11月，市政府颁布了《常州市市区城市绿线管理实施办法》。这一规范性文件的出台，标志着我市的城市绿化建设管理走向法制化轨道。城市绿地特别是已有规划但尚待逐步投建的城市绿地从此有了法定的“保护圈”。城市绿化水平有望跃升到一个新的“界面”。“办法”出台“绿线”拥有与“红线”等同权威在城市建设中，“规划先行”的理念使得城市规划一直担纲着“龙头”的重任。作为城市重要基础设施的绿化建设，同样也离不开规划的指引，在这个领域中，城市绿地系统规划就是指导整个城市绿化建设发展的“蓝图”。当越来越多的城市从“见缝插绿”“拆墙透绿”升华为“规划建绿”时，人们已经清醒地意识到只有按照科学合理的城市绿地系统规划进行绿化建设，才能有依据、有目标、有步骤地完成绿化预期指标，改善城市生态环境和景观环境。然而，规划的制定出台毕竟只是纸面上的蓝图，如何让蓝图按计划得以实现却有着众多不可预见的变数。绿地是城市公益性用地中涉及面最广，用地面积最大的一个部分，牵涉财政投入、土地开发、城市景观形态、生态环境保护等多个方面。尤其是在现阶段，城市绿地建设仍是非赢利性，以财政投入为主，其改善生态环境质量的主要效益又是长期的，很大程度上处于无形状态。因此绿地又是城市各类用地中最容易被侵占的用地类型。违发城市总体规划和城市绿地系统规划，随意侵占绿地和改变规划绿地性质的现象往往屡禁不止时有发生。在我市，也有类似的事例。如在上世纪80年代制定的城市总体规划中明确的白荡公园（规划占地8公顷）就未能如愿建成，规划的公园土地现已被房地产开发为某“豪华花园”住宅。对此，原上海市绿化管理局局长、著名园林专家胡远骅在离岗时曾有过无限的感慨：“近十年，上海城市绿化工作取得显著成绩，跨入了国家园林城市行列。在成绩面前，我清醒地意识到：由于我认识上的偏差和管理上还没有完全到位，以至于留下了不少遗憾。因此，必须及时总结，深刻反思，并将这些教训和不足告诫园林同行，以免再走弯路，再付学费。”这决不是胡局长在故作谦逊之辞。他紧接着就提到了对城市绿地系统规划的忠恳意见：“上海花巨资拆房建绿，规模之大、耗资之巨可谓史无前例。既使居住在危房简屋内的市民改善了居住条件，又使热岛效应等矛盾得到缓解，凸显了现代化大都市的风貌。在广大市民拍手称快的同时，我们冷静思考，这不正是过去城市规划时没有留出足够的绿地和空间而造成目前的遗憾吗？当今新兴城市、开发区如雨后春笋，在规划建设时如不留出足够的绿地和空间，今后必定重走花巨额代价拆房建绿的老路。”相信胡局长的这番肺腑之言，会给人们以新的启迪。随着社会环境意识的觉醒，改革开放以来，特别是上个世纪90年代以来，城市绿化地位不断提升，城市绿化水平也有了较大提高。但绿化建设中的盲目性和随意性使得城市绿化总量不足，绿化水平较低，区域发展也不平衡。如我市新北区绿地率、绿化覆盖率就比老城区要高出8个百分点以上。这种落差在各城市中普遍存在。业内人士直陈：这种现象是城市没有绿线的结果。上个世纪90年代初期房地产“乱开发”时，开发商以交“异地绿化费”的方式，轻易改变了城市房屋建设中的绿地比例，造成中心城区绿地严重“缺失”。为此，2001年5月国务院在《关于加强城市绿化建设的通知》中专门规定：“要建立并严格实行城市绿化‘绿线’管制制度，明确划定各类绿地范围控制线”。“要严格按规划确定的绿地进行绿线管理，绿线内的用地不得改作他用，更不能进行经营性开发建设”。“绿线”被赋予了“不可侵犯”的权威性。通常，人们对城市规划中限定建筑、道路的“红线”耳熟能详，折服于它的“威力”，不敢越雷池一步。2002年9月建设部颁布实施了《城市绿线管理办法》，规定了“绿线”具有与规划“红线”等同的法律效力，从此侵占绿线也将面临“违法”的处置。划定绿线绿地纳入法定保护范围所谓城市绿线就是城市规划中界定出的城市绿地区域的周边线，即各类绿地范围的控制线，使规划绿地进入了保护“圈”。用“线”的概念来定义绿地保护的控制范围，进一步强调了它的“不可侵犯性”。城市绿线的划定，使得城市范围内的绿地系统，特别是重点部位的道路两侧、河岸、湖岸、海岸、山坡、绿化隔离带、公园绿地、古典园林、风景名胜区和古树名木都受到了更加严格的保护。对旧城区的绿化建设而言，“绿线”则有着更重要的意义。旧城区中，由于建筑物密集、拆迁难度大，新增绿地十分困难。“绿线”的划定有助于旧城区中的绿地建设在规划中得到保证，使目前暂无条件建设的绿地在以后有可能建成。绿线制度实施后使城市绿化行政管理更加规范可行。如在对建设项目配套绿化规划审查中，过去只能以修建性详规中核定的绿地率为依据。由于没有明确绿地具体位置，常常在建设过程中和其它设施用地产生矛盾。实行绿线管理后，修建性详规图上将确定绿地布局，划定绿地界限，避免许多冲突发生。又如国家对古树名木四周保护范围早有明文规定，划定绿线后，古树名木生长环境将进一步得到保护和改善。同时，一些破坏绿化建设的违规行为不再像以前那样只受到量度畸轻的“原则性惩罚”，而有了严格具体的“数字化”规定。我市“市区城市绿线管理实施办法”规定，“凡违反本办法规定，在城市绿地范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾场、排放污水及其他对城市生态环境造成破坏活动的，由市园林绿化行政主管部门责令改正，并处一万元以上三万元以下的罚款。”这足以使违规者望文却步。《城市绿线管理办法》出台后，各城市纷纷以此为契机，厉兵秣马，各领风骚，充分利用这把“尚方宝剑”“打造”片片绿色空间。北京在全市范围内启动了“绿线工程”，明确了每一块绿地的坐标，由规划部门划定的绿线内，只准用于绿化，不能改做他用。广州市在城市绿地系统规划阶段划定了中心城区各类绿地的绿线。合肥市专门编制了城市绿线控制手册，控制了城市绿化用地，实现了城市绿化与城市建设同步发展。南昌市为了在建设前期做好城市绿化用地的控制，把规划区能纳入为绿化用地的河湖水系、丘陵山地、滩涂等划定出来，加以保护和开发建设。重庆市采用“划定城市绿地禁建区”的办法，得到了社会各界的认同。宁波市加大执法力度，实行绿化一票否决制，确保规划绿线落到实处，同时对“绿线”实施动态监测，提高规划管理技术的科学性。现在我市相关规范文件也已出台，绿地保护将进一步走上法制化道路。分清阶段明确划分绿线各方职责本市城市绿线管理实施办法规定：“城市绿线由市规划、园林绿化、建设、国土、交通、农林、水利等行政主管部门根据城市绿化的现状、风景名胜、自然地貌以及已批准的城市绿地系统规划等予以划定”。各有关部门应根据职责，为划定绿线创造有利条件。划定绿线的基础条件，一是应绘制具备完整的城市地形图。其精度应等同于城市的详细规划或地籍管理用地形图。城市绿地系统规划作为总体规划阶段的专项规划，其图册的比例一般为1：10000或1：20000。绿线作为城市绿地边界的空间位置的控制界线，其法律效力等同于城市建筑、道路等的红线。因此其划定的依据也应是与红线同等精度的地形图。通常情况下，用于划定绿线的基础地形图的比例应是1：500或1：1000。二是应完成对城市绿地现状的准确调查，为划定现状绿地控制线提供依据。规划的绿地既有在新建城区根据规划确定的绿地，也有依据于现状绿地改建、扩建后形成的绿地，因此准确的现状绿地边界对绿线的划定具有重要的意义。如福州市在进行城市绿地系统规划的工程中，利用1：2000航片和1：500地形图对城市现状绿地进行了全面普查，并利用GIS建立了全市建成区现状绿地的数据库，其精度达到1：500，这为划定绿线提供了坚实的基础。三是必须制定完成具备法定效力的各类规划，包括城市绿地系统规划、控制性详细规划、修建性详细规划等。依据各项规划的深度和要求，划定各类绿地的绿线控制界限。不同阶段的规划是划定绿线的前提条件，是直接指导划定绿线的依据，绿地的布局必须符合规划的要求。城市绿地系统规划阶段应确定防护绿地、大型公园绿地等的绿线；控制性详细规划应当提出不同类型用地的界线、划定绿化率控制指标和绿化用地界线的具体坐标；修建性详细规划应当根据控制性详细规划，明确绿地布局，提出绿化配置的原则或者方案，划定绿地界线。由于绿线制度刚刚颁布实施，人们对其的理解有所不同，认识上往往存在一些误区。如希望在城市绿地系统规划编制阶段就划定城市各类绿地的绿线。城市绿地系统规划为城市总体规划的专项规划阶段，该阶段的主要任务是根据城市性质、发展目标、用地布局等规定，科学制定各类城市绿地的发展指令，合理安排城市各类绿地的空间布局。该阶段主要划定防护绿地和大型公园等绿地的绿线，如果希望在该阶段就划定街旁绿地、各类附属绿地等绿线，就很难做到。因为总体规划阶段的深度不足以划定出这些小型的绿地，尤其是附属绿地应在修建性详细规划、城市设计或者场地的总平面设计中落实绿地界限，绿地系统规划中对于这类绿地主要只能以指标的形式进行控制。又如希望把控制性规划阶段的绿地边界线直接作为绿线。控制性详细规划明确了城市各类用地的面积与用地界限，因此从理论上讲，该阶段的成果可以直接指导公园绿地、生产防护绿地绿线的划定。但是在实际的操作过程中，由于对现场调查不多，控制规划的绿地边界往往与实际的情况与出入。因此利用控制性详细规划的用地界限来划定绿线，尤其是划定现状绿地绿线时，仍应对现场进行详尽的调查，并在规划的层面上进行调整。总之，绿线的划定不可能一蹴而就。而必须根据不同的规划阶段逐步落实，在实际的操作过程中，也无法一次就划定全部的绿线。对应与绿地系统规划、控制性规划阶段划定的公园绿地、生产防护绿地和对应于修建性详细规划阶段划定的附属绿地，应随城市各片区的规划逐步落实，不能抛开相对应的规划，独立地划定各类绿线。法制管理保证绿线制度顺利实施法制建设是管理能力的建设。城市绿化法制建设的出发点，在于以立法的形式把城市绿化规划目标，化作具体任务落实到社会各项经济活动中去。管理机关的职权是法律赋予的，管理者的行为只能规范在法律范围之内，法制是实施管理的准绳。人们常说：“领导重视是搞好绿化的关键”。但是，与法制相比较，“依法治绿”才是最公平、最持久、最权威的管理。我国多项法律、法规，对保障城市绿化事业的发展，都作了若干规定。“绿线”的划定是实现绿化规划的前瞻措施，维护“绿线”比划定“绿线”更重要。当今实施的“拆房建绿工程”对当代人来说，是一大成就。但是，需要以数倍、数十倍的投入进行环境重塑，以多少无奈吞下历史的苦果，前车之鉴也不容忽视。不要因现在的宽容给后人留下隐患。应该严守规划，从法制出发像维护“红线”一样，维护“绿线”的严肃性。必须坚持各类建设项目配套绿化标准，制订土地转让、土地借用、房屋拆建的法制措施等。当前根据市场经济体制和城市化发展的新阶段要求，增加“依法治绿”迫切性，以法制保障绿化事业的发展。目前应该清理计划经济体制的影响。在《城市绿化条例》的基础上，把改革开放以来行之有效的政策措施用法律形式固定下来，调整和研究与市场经济和“入世”相适应的办法措施。譬如，规划的生产绿地（苗圃、花圃等生产基地）按规定应纳入城市绿线划定范围。国家明文规定生产绿地面积应占建成区面积2%以上。目前我市武进区农民自办花木生产基地，规模在省内乃至全国均名列前茅。但如何用划定划定生产绿地绿线方式来巩固这一成果，还有大量工作可做。目前，城市绿化已成为涵盖城乡的系统工程，近郊、远郊都纳入了城市绿化系统规划之中。调整农业生产结构，采取绿化与生产相结合的措施，开展多种经营，是城乡一体化大规模发展绿地的基本措施。我市作为著名的“花木之乡”，在城市规划区范围内划定生产绿地的绿线，就显得尤为重要。我市城市绿线管理实施办法出台标志着城市各类绿地受到法规保护，但绿线作为与红线具有同等法律效力的界限，真正形成制度还需要有一个规范化的过程，包括依法制定、管理、监督绿线，依法对违反绿线的行为实施的惩罚等；还包括对于城市总体规划、控制性详细规划的尊重和依法保护。绿线作为依法保护各类绿地的界限，还应向社会公开并接受公众监督。这些对促进城市绿化建设、改善城市生态环境和景观质量都将起到积极的作用。由于绿线的划定贯穿了从城市总体规划至修建性详细规划的各个