农村土地集体产权制度分析

1农民集体土地的产权制度分析国鲁来∗目前，我国农村实行的是农民集体所有制下的土地产权制度，这一制度安排有很大的部分形成于计划经济体制时期，由于历史和现实的原因，土地更多地被视为一种资源，从而农民集体土地的权利内涵、国有土地与集体土地的权利界限等制度设计，都更多地是从资源的行政配置的角度去考虑，带有明显的计划经济的印记。随着我国经济体改革的不断深入和市场经济体制的逐步建立，土地不仅作为一种资源，同时也作为一种重要的财产越来越多地进入到经济社会生活的中心位置，现行农民集体土地产权制度的缺陷也随之日益显现。因此，构建和完善与市场经济体制相适应的土地产权制度和土地产权管理法律体系，为土地资源的市场配置和经济社会的可持续发展创造条件，已经成为当务之急。一、产权的一般理论（一）产权概念经济学对产权的理解与法学有所不同。平乔维奇（2000）认为，经济学家把产权视为人与人之间由于稀缺物品的存在而引起的与其使用相关的关系，而不是人与物的关系。产权的这一定义是与罗马法、普通法、马克思的著作和新制度经济学相一致的。尽管如此，经济学中的产权概念与法学意义上的产权还是存有一定的不同。对于法学家来说，产权主要是指物权，或者等同于财产权，表现为由国家的法律所规定，并且由国家的强制力来维护的权利。而经济学的产权概念要宽泛得多，它不仅包括了法学意义上的产权，而且涉及到了经济社会生活中的其他权利。德姆塞茨（1999）指出的：“在鲁宾逊的世界里，产权没有用武之地。产权是一种社会工具，其重要性来自于以下事实：产权帮助人形成那些当他与他人打交道时能够合理持有的预期。这种预期通过法律、习俗以及社会道德表达出来。产权的所有者拥有其他人的承诺，允许他以各种方式行事。”他认为，产权具有造福或伤害自己或他人的权利。产权具体规定了如何使人受益，如何使人受损，以及调整人们的行为，谁必须对谁支付费用。对此，埃格特森（1996）也指出，我们把个人使用资源的权利叫做“产权”。实施产权也就意味着排除他人使用有关的稀缺资源。产权系统就是分配权利的方法，该方法涉及如何向特定个体分配从特定物品种种合法用途中进行任意选择的权利。在新制度经济学中，产权∗国鲁来，中国社会科学院农村发展研究所研究员。2的概念范围很广，它比法律意义上的产权概念要宽，并且包括各种社会准则。许多影响私有产权的约束都与成规、社会排斥力量有关。比如噪音的大小、我们所穿的衣服类型、我们是否能干预别人隐私等，不仅受以警察力量为后盾的法律限制，也受社会认同感、人们相互的利益，以及对违反公认行为准则的自发性社会排斥的限制。所以，产权具体规定了与经济物品有关的行为准则，所有人在与其他人的相互作用中必须遵守，否则就要承担不遵守所带来的惩罚成本（平乔维奇，2000）。当然，这一成本不仅是因违犯法律而遭受法律惩罚的成本，也包括为社会所唾弃，受到意识形态和道德惩罚的成本。（二）产权与所有权平乔维奇（2000）指出：所有权只是产权一般概念中的一类。罗马法详细规定了几类产权：所有权（在法律限度内使用其财产的权利）；邻接权（穿过他人土地的权利）；用益权（使用属于他人的物品，或者将其出租，但不是改变其质量或者出售给别人的权利）；使用权（使用他人物品的权利，但不得将其出租、出售或改变质量）；以及抵押权（保留他人物品，但不使用的权利）。他认为，所有权的内涵可以概括为四个方面：（1）使用资产的权利（使用权）；（2）获得资产收益的权利（收益权）；（3）改变资产形态和实质的权利（处分权）；（4）以双方一致同意的价格把所有或部分由（1）（2）（3）规定的权利转让给他人的权利。其中后两个方面是私人产权昀为根本的组成部分，它们确定了所有者承担资产变化的权利。从本质上看，所有权是所有人全面支配所有物的权利。但是这一支配并非仅仅是抽象存在，而是通常表现为若干具体的存在形式，这些形式即所有权的权能。所有权的权能是所有人为利用所有物以实现其对所有物的独占利益而在法律规定的范围内可以采取的各种措施与手段。所有权的不同权能表现了所有权的不同作用形式，是构成所有权的内容的有机组成部分（梁彗星、陈华彬，2003）。因此，在产权中应包括所有权和由所有权派生的财产占有权、使用权、收益权和处分权，以及与所有权相关的其他财产权利。对此，我国《物权法》也是这样规定的：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”由此构成了所有权的四项基本权能。（三）产权的主要作用由于产权具体规定了如何使人受益，如何使人受损，以及调整人们的行为，谁必须对谁支付费用，因此，德姆塞茨（1999）认为，产权的主要功能是在于引导各种激励，使外部性在更大的程度上得以内部化。但是，要使外部性得以内部化（即实施产权）必须要有一定的费用支出，而且情况不同，所支付的费用也会不同。正如埃格特森（1996）指出的，实施排他性所有权就意味着要耗费3一定的成本去度量和描述资产，并耗费相应的成本来保证实现所有权权利。在其他条件不变的情况下，排他性所有权权利的价值取决于行使该权利的成本，即昀终依靠强制力来排除其他人使用权利的成本。而社会之所以没有实现促进产出增长的产权结构调整，主要原因就是交易费用的存在。在现实生活中，排他性权利通常是由个人和国家来保证执行。国家强制实施所有权会提高个人所拥有的资产的价值，这种国家行为构成了市场交换的基石。如果公众能共同维持某些社会习惯，而这些社会习惯又恰好与政府所鼓励的基本权利结构相吻合，实施排他性权利的成本就会降低。（四）产权的弱化产权的弱化一般是指政府以法律或法规的形式对产权的行使加以一定的限制。如果个人交换资产的权利、获取并使用来自交换收益的权利，都没有受到任何限制，就可以认为产权未被弱化；而限制你开车的速度就是削弱了你使用车的权利，但禁止你开车轧人或者把车开进商店橱窗，就不算弱化权利（埃格特森，1996）。对于所有权的弱化也是存在的。未加限定的一组权利可以界定为“完整的”所有权，对所有权的若干权利加以限制，也就是从这组权利中砍掉某些权利。所以，所谓所有权的限制，是指禁止或限制所有权权能的一面或数面，从而使所有人因此受到一定的约束，并承担一定的义务（梁彗星，陈华彬，2003）。对于所有权的限制可以是实质性的限制，如价格管制，也可以是次要的限制，如房屋周围的围栏必须在房产界限两英尺范围以内。在此必须强调的是，对于所有权的法律限制——无论公正与否——缩小了我们对所拥有的财产可以做什么的选择集合（平乔维奇，2000）。对所有权施加限制的直接表现是出现“进入障碍”。“进入障碍”这一概念的核心是对所有权的一些权利加以限制。但是，扩张某种权利，往往会压制另一种权利。例如，诉诸宪法以禁止国家恩赐垄断权的能力，可以防止企业所有者在某一特定市场上获得专卖权，由此限制了某些私人权利，同时也就扩大了其他人自由进入市场的私人权利。如果某些机构，例如国家，掌握了改变他人所有权构成的权利，对这组私人权利的一部分加以限制，使之失去权能，就说明这部分权利已经被政府接管，或者说分配给了政府（德姆塞茨，1999）。产权弱化的后果主要有二：其一是导致资产价值的降低。例如财产中价值较高的使用权被排除，那么财产的价值就被大大降低了（埃格特森，1996）。其二是如果财产的价值因受到限制而被降低，就可能促使人们转而更加依赖各种替代方式来达到自己效用的昀大化，由此造成产品配置及其背后的财富配置格局的改变（德姆塞茨，1999）。鉴于经济学和法学对于产权的理解存有一定差异，所以，本文力求在法学的意义上分析4和把握我国农民集体土地的产权制度安排，在经济学的意义上分析和解释现有的集体土地产权制度安排对我国经济社会发展的影响。二、农民集体土地与国有土地的产权安排比较虽然土地与其他财产同属物的范畴，但在经济性质上，土地与一般财产又有差异：一般财产可以再造，规格划一，容易移动，易于损毁，而土地则数量固定，品级繁异，加之土地为人类滋生之所在，人类生活的一切物质莫不依赖于土地供给，这就使土地除具有一般财产的私有的、独占的性质外，还有社会的、公共的性质（梁彗星、陈华彬，2003）。因此，国家从保护公共利益的目标出发，有必要对土地产权施加一定的限制。我国在法律上对土地产权的限制内容主要体现在对变更所有权的限制、对所有权的使用权能、收益权能及处分权能的限制等等，而且更多地体现在国家对国有土地和农民集体土地的所有权权能分别采取了不同的限制措施。（一）土地所有权我国《宪法》规定：“生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，是社会主义经济制度的基础。”全民所有制也称国家所有制，在法律上的表现是国家所有权；劳动群众集体所有制在法律上的表现是集体所有权。《宪法》还规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”所以，我国只存在两种土地所有权形式，即国家所有和农民集体所有。关于农民集体土地的所有权主体，《民法通则》规定：集体所有的土地依照法律属于村民集体所有；已属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。对此，《土地管理法》又进一步规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”所以，依照法律的规定，我国农民集体所有制下的土地所有权主体存在三种形式，即村农民集体、乡（镇）农民集体和村以下农业集体经济组织农民集体。《物权法》规定：国有财产由国务院代表国家行使所有权；属于村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的土地，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。国家土地所有权权能的实现方式是依照法律将其中的占有、使用和收益的权利让渡给使用者，国家仅保留昀终的处分权。而农民集体土地所有权的各项权能则可以结合也可以独立。5集体土地所有人有权依法使用自己拥有的土地，集占有、使用、收益和处分的权能于一身，也可以依法把土地划拨给集体内部成员使用，还可以用土地使用权作为条件与全民所有制或城市集体所有制企业联营举办企业等，使土地的所有权与使用权分离。农民集体所有的土地在国家征收或其他农民集体依法使用时，集体土地的所有人有要求依法得到补偿的权利。从某种意义上来说，这就是土地所有权中处分权能的实现。1对于土地所有权的变更，《土地管理法》规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收并且给予补偿。也就是，只有国家才有变更土地权属的权利，而且是变集体土地为国有土地，而不是相反。（二）土地使用权1、土地使用权的内涵《土地管理法》将我国的土地按照用途分为农业用地、建设用地和未利用地三类。因此土地使用权也主要体现在农业使用和非农使用（主要是建设使用）两个方面。该法规定：国有土地和农民集体所有的土地，均可依法确定给单位或者个人使用。其中，农民集体所有的土地主要是农业用地，也包括少量的建设用地，如乡镇企业用地、乡（镇）村公共设施和公益事业用地、宅基地等；而国有土地则主要是建设用地，农业用地为数较少。根据《土地管理法》的规定，农民集体土地是“由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”因此，农民集体土地的使用权主要表现为农民的土地承包经营权，也就是限于农业使用的权利。但是，国有土地的使用权则主要是建设使用权。在市场经济条件下，对于国有土地和集体土地使用权的不同限制，显然会对两种土地的使用价值和由此而来的市场价格造成影响。2、土地使用权的出让权土地使用权的出让，是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。2《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公