古代中国监察制度及现代启示

古代中国监察制度及现代启示上饶市委党校郭维勤“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不易的经验。……从事物的性质来说，要滥用权力，就必须以权力制约权力。”——孟德斯鸠四个方面的内容一、历代监察机构设置及其特色二、古代监察制度的运行机制和方式三、对古代监察制度的考量与评判四、古代监察制度的启示及参考价值一、历代监察机构设置及其特色中国古代监察制度的两大系统：御史监察系统：职在纠察官邪，肃正朝纲，用弹劾手段，对下纠察百官言行违失。谏官言谏系统：职在讽议左右，以匡人君，用谏诤封驳，对上纠正皇帝决策失误。形成于秦汉----发展于魏晋----成熟于隋唐----强化于宋元----高度完备于明清。秦汉——形成阶段特点：体制紊乱、组织尚未完全独立、监察和行政不分;六条问事。西汉末年汉武帝汉武帝中央地方秦朝御史府：御史大夫（贰丞相）监御史郡、县汉朝御史府：御史大夫丞相史州、县、郡御史台：御史中丞州部刺史13个监察区（州部）县乡：督邮汉朝丞相司直+给事中宪台：御史中丞中央直属区：司隶校尉12个监察区（州）：州部刺史魏晋——发展阶段特点：御史台逐步从行政机关脱离，成为独立的监察机关；形成了中央监察机构的初步统一；御史“闻风奏事”的制度形成，谏官系统开始系统、规范。魏晋南北朝御史台：御史中丞殿中御史检校御史督运御史巡御史隋唐——成熟阶段特点1、御史权力扩大，并享有部分司法权；2、形成台谏并立的局面。隋朝御史台：御史大夫司隶台：司隶大夫谒者台：司谒大夫唐朝御史台：御史大夫台院殿院察院监察御史设10个监察区（道）谏官门下省中书省散骑常侍谏议大夫给事中右补阙右拾遗宋元——强化时期特点：首开“台谏合一”先河；闻风弹人，定期奏事；开御史滥用职权之例；元朝形成全国范围的垂直监察网络。宋朝在中央承唐制御史台辖下三院监州（通判）路：转运使、提点行狱公事监察御史元朝御史台：御史大夫（蒙古贵族）江南和陕西行御史台肃政廉访使22道监察区明清——高度完备特点：改变了唐以来监察机构“台谏”并列、明代“科道”分立的体制，实现了监察组织的空前完整和统一。明朝都察院：都御史六科给事中13道监察御史巡按御史清朝都察院：都御史六科给事中15道监察御史监察官风闻言事二、古代监察制度的运行机制和方式（一）审核文书程序监督1、受公卿奏事、举弹劾案章：通过接受公卿奏事文书，如发现有违失则纠劾之。这是秦汉御史通过收受文书进行监察官吏的手段和方式。2、文册报备稽考制度：秦汉以后，御史机关不再负责掌受百官公卿奏章和管理中央机要文书，但根据监察工作的需要，涉及人事、经济、司法等重要文册、案牍和财经报表仍须申报监察机关备案稽考。3、封驳制度:“封”，即“封还执奏”,退回内阁；“驳”即驳正违误，驳回题本、票本错误之处，再向皇帝请旨。4、注销制度：每件事情办完之后，要及时办理公文注销手续，注销时报告公文限内已完结者、逾期有因者、无故逾限者的件数。如：“明代五日一注销，清代每月两次注销，月终奏闻皇帝，参劾无故逾限者。”5、照刷文卷：即定期仔细检查公文办理情况，以检验各衙门政绩优劣及公事违失。如：“明代规定，在京大小衙门，及直隶和各省的文卷，‘除干碍军机重事不刷外’，其余卷宗，由御史每年一次，或二年三年一次照刷”。与注销不同的是，照刷是年底汇总检查，“每月注销事件，年终照刷文卷”。（二）出使地方巡察监督1、定期和不定期巡察定期：分工定点包干巡察——汉13部刺史、唐10道按察使、宋诸路监司、元22道肃政访司、明13道监察御史、清15道监察御史。不定期：临时派员、带刺巡视、事毕即归2、明察与暗察（三）现场督察随事监检1、监式：监检朝仪和祭祀2、监试：科举取士以来，凡乡试、会试、殿试都派御史到考场充当监试官。3、监军：战时督军4、监决：御史到刑场监决，有权暂停行刑。5、监财：监管财物出纳之际，如克扣、以次充好、盗窃等弊端。（四）知政参政实时监督知政：通过文书收转、连署、备案和允许监官入阁听政等方式，让监察官预知政事实行监督。参政：指直接参与国家有关政事活动，并具有一定的政事决定权。参政监督内容：一是直接参与人才举荐；二是参与官吏选拔考核；三是参与会审。议政：议政是监察官通过参与国家政事的预议进行监察。一是侍从皇帝，随时议政；二是入阁参与朝议；三是上奏章议政。前二种都是监察官预知政事的重要途径，又是参政的基本方式。（五）受理直诉事后监督1、设登闻鼓、立肺石晋武帝始置登闻鼓2、设匦受四方之书武则天时期3、直接受理检举上诉状三、对古代监察制度的考量与评判（一）古代监察机制的动因“中书朕左手、枢密朕右手、御史台是朕医两手的，此其重台之旨。”——忽必烈一方面，在专制政权下官员的权力均来源于皇权。各级官吏不是对公众和公务负责，而是对上司和皇权负责。另一方面，皇权的权威又必须通过各级官员权力的运用与推行才能得以实现。古代监察制度是封建国家机器上的平衡、调节装置，发挥着不可或缺的某些作用。一是统治阶级内部对其利益的认同大大加强了监察制度的实施，能够调整统治集团内部的利益关系，维系统治阶层的稳定性；二是监察制度作为国家权力的调节和平衡器，有利于避免国家政令实施中遇到障碍，剔除不利于统治的因素，使国家在安定的环境下得以发展；三是中国古代重视言官谏净制度作用的发挥，以匡正君主、谏诤得失、修正统治政策、维护封建统治。（二）局限和困境1、依赖性——取决于皇权的定夺第一，监察机构是否完善取决于皇帝的决策。如：唐御史台或分或合第二，监察的权威来自皇权，御史行使职权需以皇权为后盾。如：包公的“势剑金牌”、尚方宝剑等。第三，御史监察弹劾的效果完全取决于皇帝。2、同构性——强化皇权政治的需要一部封建监察制度史，从某种意义上看，可说是维护皇权独裁史。历代统治者在弱化对自己监督的同时，必然加强对中央和地方官吏的监察，历代监察制度的变化，新的运行机制的建立的总原则就是有利于皇权的强化。3、异化性——监察权力的失控西汉初期建立的刺史制度，起初刺史职守仅限为监察方面的权力，然而至东汉时，职权遂步扩大，获得了行政权、兵权，发展成为州一级的最高行政长官（州牧）。明代的厂卫制度。4、脆弱性——“强干弱枝”最终与己愿违对京师百官的监察重于对地方官吏的监察。派驻地方的监察御史往往只设于省级，将机构设到府一级的朝代很少，府以下的县乃至县以下的行政组织，则几乎没有，多靠“自纠”。另外，历代负责巡查地方的监察御史官职很低，一般为七品，属中央机构官员，代表皇帝和朝廷外出视事。一方面官轻可以使监察官不惜自身而弹劾权贵，提高科道官执行监察权威性的同时，又抑制他们飞扬拔扈滥用权力。另一方面，但由于官场复杂，弹劾权贵往往会遭到报复陷害，轻则被降职，重则丧命。如清顺治帝时，监察御史张煊列举陈名夏十大罪状予以弹劾，由于吏部尚书谭泰袒护，顺治帝反斥张煊“挟私诬蔑”，坐以绞刑。5、狭窄性——缺乏群众基础支撑用官吏监察官吏。没有发现有发动庶民对官吏进行监察的记载。刘邦的“约法三章”不是要老百姓跟他提意见；汉武帝“草缗告缗”，针对的是偷税、漏税的富豪大户。南北朝时期鼓励社会检举官吏不法之事，然而举报人也多为下级官吏，庶民不在其中；唐太宗只对上层官僚广开言路，武则天创立的“知匦制度”，举报箱也只设在朝廷之上。古代官僚政治基本特点是：“政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由，官僚把政府措施看做为自已图谋利益的勾当。”监察权向公众开放或延伸就意味着利益的丧失。（三）评价历代监察制度都是加强以皇权为中心的集权体制以及在皇权控制下的制衡原则。对皇权的极端依赖其本质上始终是封建皇权的附属物，难免会受到人治的弱点所带来的最大损害，甚至使其形同虚设。古代监察机制的整体效果是受到质疑的，其本身经常受到当时政治格局和政治形势的制约，难以摆脱官僚主义恶习和内部腐化的侵袭。四、现实启示及参考价值（一）监察机构独立健全，可使监察机制保持公正高效。在体制上，监察机构独立、自成系统是其鲜明特点。这对于监察机构独立行使监察权，保持公正高效，排除同级或上级行政长官的干扰具有积极意义。可见，独立和健全的监察机构与体制是发挥监察功能的必要组织保证，这是封建监察法制的成功经验，也是现代行政监察的基本要求。（二）“以条问事”，可使监察功能获取源自法律的权威力量得以发挥，不仅有组织保证，而且有法律依据。汉武帝的“六条问事”。以条问事，察视地方，为监察官员的巡察直接提供了法律依据，对于澄清地方吏治起到了积极作用。重视立法和依法监察，对于我们今天的监察法制建设亦有可鉴之处。“六条问事”是一种监察官员监督时的依据准则。始于汉武帝。一条:强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条:二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条:二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻薄，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条:二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条:二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条:二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损正今。（三）运行机制和方式完备有序，可使监察功能得以充分全面地发挥。1、严格规范的检查制度，是提高监察效能的重要手段。2、实行文书备案、审查、注销制度，是一种有效的权力制约机制。3、自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。4、实行现场监督，是防止重大政事失误的必要措施。5、参政、议政是实现监察权的重要保障机制。（四）要有广泛的群众基础其一、古代监察制度成为皇权的附庸，暴露其极端的缺陷，应当警醒当今监察制度的设计。其二、政权性质决定监察取向。在社会主义中国，一切权力来自人民，接受最广泛群众的监督。总之，我国古代监察制度运行方式具有事前监督、事中监督、事后监督相结合的系统化特点，既有亡羊之前的预防，又有亡羊之后的补牢。古代监察机制的运行方式对于加强中国特色社会主义的监察制度建设具有借鉴意义。谢谢大家！