英国免费学前教育政策述评

教育公平视角下的英国新工党免费学前教育政策研究一、引言学前教育是终身学习的开端，学前教育公平是教育起点的公平，公平而高质量的的学前教育能够有效保障幼儿接受学前教育的权利，打破贫困的代际循环，并提高国民素质和增加国家财富。目前，世界上越来越多的国家和地区高度重视作为起点公平的学前教育公平，为了保障适龄儿童，尤其是弱势儿童的学前教育机会和质量，各国采取了多种战略措施。其中，由国家制定颁布、依靠国家强制力保证实施的学前教育免费政策，将学前教育纳入免费教育范畴已是主要的一项措施。近年来，我国学前教育事业在推进学前教育的全国普及的同时，也逐渐把焦点放在学前教育的公平与质量上。对学前教育投入了大量的财力，为不同背景的儿童，尤其是低收入家庭的幼儿提供了一些补助措施，少数个别地区为了解决“入园难，入园贵”的重大难题已经相继推行了免费学前教育政策。但是区县政府在具体落实免费学前教育政策时却困难重重，如经费投入不足，缺乏相应的制度要求和措施保障，流动儿童无法享受免费学前教育等等。虽然产生上述的原因很多，但关键原因在于缺乏高位的、刚性的法律保障。我国中央和省级层面的政策中并没有相关规定明确要求地方推行免费学前教育，地方区县政府在实施免费学前教育时比较被动，存在讨价还价现象。放眼世界，通过法律和政策实施免费学前教育政策的国家和地区有丹麦、瑞典、法国、芬兰、美国、英国、新西兰、韩国、和我国澳门特区经济发达的国家和地区以及墨西哥、巴西、古巴等发展中国家。其中，英国虽然不是最早实行免费学前教育政策的国家，但是学前教育历史悠久，政府更以实际行动不断推动着学前教育的改革和发展，特别是从新工党政府执政以后，免费学前教育便成为重点改革政策之一，正式在全国推展开来。经过多年的实践和发展，英国已经成为国际上实施免费学前教育国家中的典范。虽然在我国目前的国情下，由中央政府颁布学前教育免费政策文件还不是很现实，但研究英国新工党免费学前教育政策和经验对于我国以后制定并推行免费的学前教育政策具有重要的参考价值。二、英国新工党免费学前教育政策出台的背景（一）现实背景英国新工党时期免费学前教育政策的制定有着深刻的社会背景，本文试从政治、经济和教育方面进行简要的分析。1.新工党的执政理念2010年首相卡梅伦上任之前，英国历来实行两党轮流执政制度。在1997年工党在选举中大获保守党，此后连任四届内阁，历经两任首相。新工党的上台，改变了保守党的执政理念，推出“第三条道路”在社民党的传统和保守党的“新自由主义”之间寻找一条通向全球化的新路。在政治上,推行宪政改革,其主旨就是要在各个层次上重建政府权力,补偿现有政体在民主上的亏空,推进英国民主化的进程。并与此同时提出了“社会公正”的理念，强调个人价值平等、机会均等、责任和社会意识，力求为每个人的成功而携手并进，建立一个强有力的社会，以促进社会全体成员的利益，主张建立“第二代福利国家”。而作为实现社会公正的手段——教育则成为工党大刀阔斧改革的核心领域，认为“教育是工党政府情感所在，是政府工作的重中之重”。让所有儿童特别是处境不利儿童都能享受到高质的教育，是工党在学前教育上一直追求的目标。2.经济发展不平衡英国在撒切尔夫人为首的保守党的执政期间，经济领域进行了许多改革，但由于“新自由主义”和“保守主义”的影响，国内经济不平等现象越来越严重，进而导致了在社会地位和其他领域方面的不平等。而且经济的不平等导致贫困家庭越来越贫困，致使儿童贫穷现象加剧。据1998年英国财政部的调查表明,在英国大约每3个儿童中就有1个生活在贫困中,这些孩子的家庭收入往往低于或只有英国人平均收入水平的一半。而贫困势必会带来的一系列社会问题和代际间的恶性循环，严重困扰和阻碍英国社会的发展与安定。新工党政府强调教育是调整现有社会某些矛盾的最佳经济政策，为了应对国际间激烈的经济竞争和本国儿童贫困现象，政府势必会在作为个体学习的开端——学前教育上加大改革和投入的力度。3.学前教育自身存在的问题英国虽然是现代幼儿教育制度的发源地，但是后续发展并不迅速，进入21世纪之后，由于经济危机和其他社会问题的影响，学前教育积累了一些急需改革的问题，其中托儿服务供求关系的失调和昂贵的托儿费用则是其中主要的矛盾，成为学前教育发展的瓶颈。经济危机的影响促使政府鼓励就业来拉动经济发展，妇女也成为家庭的主要劳动力，越来越多的妇女开始工作，并且人们的工作时间也在增加，这使得家庭对幼儿保育和教育的需求与日俱增，然而幼托机构的数量和照看服务却远达不到人们的需求。另外昂贵的托儿费用也是家长难以承受的负担。在英国,照料2个儿童(1个学前儿童,1个学龄儿童)的年度费用约为6000英镑,这在欧洲各国中是最高的。而如何解决这些问题则成为政府无法回避的现实。（二）理论背景英国新工党时期免费学前教育政策也是在一定的理论背景下制定的，这时期与其相关的主要理论背景是教育民主化思潮和人力资本理论。1.教育民主化思潮20世纪中叶以来，随着民主民族解放运动的发展，教育民主化己经成为世界教育改革的主要潮流之一和社会民主化不可或缺的组成部分。它强调教育要具有平等、民主、合作等特点。而随着儿童权利意识的不断提高，努力实现幼儿教育民主化己经成为各国制定幼儿教育政策的重要考虑因素，“追求教育机会均等”，“保证每个孩子都能享受到有效地促进其身心和谐发展的良好教育”已经成为一种社会需求，受到社会的空前关注，幼儿教育民主化也因此成为21世纪世界幼儿教育变革和发展的一种趋势。英国新工党执政期间免费学前教育政策正是出于缩小儿童间差距，保障幼儿教育机会均等的目的而制定的，教育民主化思潮的推进为英国新工党免费学前教育政策的出台奠定了重要的理论基础。2.人力资本理论在新的信息社会经济中，人力资本处于重要地位。教育是推动人力资本发展和社会进步的主要动力，同时教育又是培育经济效率和公民凝聚力的一种主要公共投资，这种投资的回报性在世界上的许多国家都已经得到了证明。而作为终身教育开端的早期教育对于社会和儿童的健康发展也起着重要的作用，对早期教育的投入将获得节约社会资金的汇报，而且也可以打破贫穷在代际间的循环。正是基于人力资本理论基础，英国新工党政府推出了一系列学前教育的改革措施，其中包括一些列的免费学前教育政策，其宗旨之一就是减少贫困，为幼儿的后续学习做好准备。三、英国新工党免费学前教育政策的发展演进本文以英国新工党两任首相布莱尔和布朗的执政期限为新工党免费学前教育政策发展演进的历史分期。（一）布莱尔政府时期的免费学前教育政策演进（1997年5月~2007年5月）在新工党执政之前，英国也颁布过关于学前教育的免费政策，但由于多种原因未能有效执行，直到新工党上台之后，免费学前教育才正式提上日程。1998年5月，英国教育与就业部大臣大卫·布伦基特和社会保障与妇女部大臣哈利特·哈曼联合向国会递交了《应对儿童保育挑战》绿皮书。工党政府将此定为“国家儿童保育战略”。这是英国政府有史以来第一次针对“早期儿童教育与保育”问题所作的国家经费和政策支持承诺。其中该绿皮书规定自1998年9月开始，全国满4岁的幼儿将会获得由国家提供的免费兼读（part-time）学前教育时间为每周12.5小时，全年共有33周。另外，为了辅助该政策的实行，新工党政府推出了一项新的“儿童税收减免”政策来帮助工作家庭，其中，任何一位每周工作时间都在16小时及以上的夫妇都有资格获得这项减免税收优惠。主要的措施有：拥有1个孩子的家庭最高可获得每周70英镑的税收减免，拥有2个及以上孩子的家庭最高可获得每周105英镑的税收减免，这项优惠适用于70%经过认证的儿童保育机构；确保收入最低的家庭能获得帮助，而且最贫困家庭的儿童保育费用可以全免；减免有两个孩子且收入低于每周330英镑（每年17000英镑）的夫妇70%的儿童保育费用等。自此免费学前教育开始正式在全国范围内施行。其后布莱尔政府又陆续颁发了一系列免费学前教育政策以在全国范围内实现免费学前教育。同年布莱尔政府又提出了“确保开端”计划，以消除“社会排斥”、促进教育公平为宗旨，以实现儿童全面发展为目标，以弱势儿童群体为政策倾斜对象。其中计划中提出要为3~4岁的儿童提供免费、高质量的学前教育。从1998年到2004年，“确保开端”项目己基本部分普及了英国3~4岁儿童非全日制的免费学前教育。到2001年，新工党政府实施了“临近托儿所行动”，以支持托儿所场地的扩大，并计划为所有3岁和4岁的儿童提供免费早期教育。2003年，英国政府为了避免儿童受虐惨剧的发生，发表了《每个儿童都重要：为了儿童而改变》绿皮书，提出了“每个儿童都重要”这一理念，使得每个儿童自身的潜能都能得到最大发挥，每个儿童都能获得最好的发展机会，保障应与机会相伴，保护儿童应成为所有公立、私立与志愿机构的根本要素。基于以上理念，计划拓展英国现有的免费学前教育年限，努力实现为所有三岁儿童提供免费、部分时间开放为目的的早期教育场所，在2004年4月增加了政府资金投入及使用，比原定计划提前了六个月。2004年12月，英国财政部、教育与技能部和劳工部等联合发布了学前教育战略规划《家长的选择与儿童最好的开端：儿童保育十年战略》以希望每个孩子都能拥有最好生命开端。该文件重申了对3~5岁幼儿实施免费教育的规定，并对未来免费学前教育的发展做出了规划。第一步，2006年让所有3岁和4岁孩子获得每人38周、每周15小时的免费服务，并计划到2010年，所有3岁和4岁孩子将获得每人38周、每周20小时的免费高质量保育。“儿童保育十年战略”实施后取得了良好的成效。几乎所有三岁及四岁儿童每年都可以享受到33周免费早期教育津贴，每周也可以享受到12.5小时的免费早期教育津贴，从2007年起，还将开拓20个早期免费教育津贴的新试点，以探究对于职工家庭儿童及父母更为适宜的方式。2006年，政府颁布了《儿童保育法》，明确规定适龄儿童有资格接受免费早期教育，将免费学前教育写入该法，从而赋予了免费学前教育以法律地位。（二）布朗政府时期的免费学前教育政策演进（2007年6月~2010年5月）布朗执政期间，延续了布莱尔的幼儿教育理念。在2007年12月的《儿童计划中》启动“高质量，承担得起的儿童保育”项目，力求到2010年9月，确保每个地政府所有三岁和四岁的儿童，都能得到每周15小时的免费津贴，同时鼓励每个社区更多的处境不利的家庭开始享受为两岁儿童提供的免费保目。其后于2008年英国教育部与技能部出台了《基础阶段法定框架》，规定所有年满3-5岁的儿童，均可享有最多2年6个学期，每年38周，每周5次，半口班(half-day,2.5小时)的免费课程。此外，凡是合格的保教机构、团体或保育员在儿童教养过程中所支出的费用，均可获得儿童照顾和工作税额减免。至2010年，布朗政府根据之前所确定的免费学前教育规划目标，开始对3～5岁幼儿实施每周15小时的免费学前教育，提高了英国学前教育的普及程度，为全国幼儿及家长带来了巨大的福祉。四、英国新工党政府时期免费学前教育政策的具体实施过程（一）实施原则1、免费性顾名思义，免费学前教育强调教育的免费性便是它的基本原则，但需要强调的是英国的免费学前教育不是完全免费，而是部分免费，主要体现在免费年限和免费时限上。在免费年限上，英国的免费学前教育主要针对的是3岁4岁的儿童；在免费时限上，英国的免费学前教育只提供固定的免费时数，在规定的免费时数之外，家长还需交纳一定的学前教育费用。2、灵活性英国免费学前教育的实行具有很大的灵活性，家长可以选择在哪使用免费实践和如何使用免费时间。在一些情境下，家长甚至可以用这些免费时间横跨3到4天，使免费早期教育与家长工作更容易结合。英国政府也鼓励学前教育机构制定灵活的免费学前教育方案，但同时也对方案提出了基本要求：幼儿每次接受的教育应在2.5至10小时之间，入园时段应在上午7点至晚上7点之间。地方当局应根据家庭的具体需要，以及地方学前教育机构的能力，结合上述相关规定，努力为家长提供一个灵活的免费学前教育模式。另外提供免费早期教育地方的灵活性也取决于儿童的生日。英国儿童在他们3岁之后才享有免费