村镇银行监管政策要点及演变

从2007年1月至2012年7月末，中国银监会发布的涉及村镇银行监管的制度及规范性文件主要有：《村镇银行管理暂行规定》及《村镇银行组建审批工作指引》（2007年1月22日）；《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》（2008年6月27日）；《农村中小金融机构行政许可事项补充规定》（2011年1月5日）；《农村中小金融机构行政许可事项申请材料目录及格式要求（2012年1月5日）；《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》（2011年7月25日）；《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》（2012年5月26日）；《关于做好〈新型农村金融机构2009年至2011年总体工作安排〉有关事项的通知》（2009年7月23日）；《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》（2010年4月20日）；《关于加强村镇银行监管的意见》（2007年5月29日）；《关于进一步加强村镇银行监管的通知》（2011年1月13日）；《农村中小金融机构风险管理机制建设指引》（2009年12月1日）；《村镇银行监管评级内部指引（征求意见稿）》（2011年6月22日）；《关于做好村镇银行非现场监管工作有关问题的通知》（2012年6月6日）；《村镇银行风险处置办法（征求意见稿）》（2012年7月24日）。村镇银行是新型农村金融机构的一种，其本质是农村社区银行，肩负着一定的政策性使命。准入监管和日常监管的一个显著特征是主发起银行制度。村镇银行的发展大致可分为三个阶段，2006年12月到2008年末为局部试点阶段，2009年至2011年6月为全面推进阶段（以实施三年规划为标志），2011年7月以后进入调整提升阶段（以81号文为标志）。近一段时间社会上对民间资本进入银行业的呼声很高，但在村镇银行监管政策的趋向上仍处于“调整提升”，其核心点可概括为两点：其一，更加强调对村镇银行市场定位的监管（防止非农化）；其二，更加强调主发起银行的责任（把主发起行和村镇银行更加紧密地捆在一起）。需重点关注的监管政策主要有以下几点：1、关于主发起行股权比例。2007年1月规定，“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构”，“最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%”。2010年4月规定，“允许资产管理公司设立村镇银行”。2012年5月对此规定再次进行了调整，“村镇银行主发起银行的最低持股比例由20%降低为15%”，“村镇银行进入可持续发展阶段后，主发起行可以与其他股东按照有利于拓展特色金融业务、有利于防范金融风险、有利于完善公司治理的原则调整各自的持股比例。”但何谓“可持续发展阶段”，尚待进一步界定。对主发起行最低股权比例问题，容易产生一个误解，即认为单个民营股东持股比例提升了，这是错的，“不得超过10%”并没有变。政策调整只是对民间资本可投的相对的总量从80%提升到85%，单个及其关联民营股东可投的量并没有变。另外，主发起行投多少，其他股东投多少，是一种在此政策框架下的市场行为，是市场主体协商的结果，主发起行要求投90%也无不妥，并不违反规定。2、关于村镇银行筹建和开业的审批权。2007年1月规定，“村镇银行的筹建由银监分局或所在城市银监局受理，银监局审查并决定”，“开业申请由银监分局或所在城市银监局受理、审查并决定”。这一大框架一直沿用，但一些关键性细节逐步发生了变化。2011年7月规定，核准方式“调整为由银监会确定主发起行及设立数量和地点，由银监局具体实施准入”（过去银监会只负责指标管理，即确定数量）。其本质是将筹建审批权的关键要素进行了上收，剥夺了省一级银监局的部分权力。关于开业审批，部分省银监局也开始下延权力，验收部分内容后，再由银监分局审批开业。3、关于主发起行资格。最初对主发起行资格并无特别严厉的规定，侧重于鼓励。2011年7月明确规定了门槛：（1）监管评级达二级以上（含），满足持续审慎监管要求。（2）按照集约化发展、地域适当集中的原则，规模化、批量化发起设立。（3）具备七个“软条件”：明确的农村金融市场发展战略规划，专业的农村金融市场调查，详实的拟设村镇银行成本收益分析和风险评估，足够的合格人才储备，充分的并表管理能力及信息科技建设和管理能力，已经探索出可行有效的农村金融商业模式，有到中西部地区发展的内在意愿和具体计划。这些“门槛”如果严格把握，很难找到完全符合条件的主发起行。同时规定，主发起行资格“应向银监会提出申请”，“并附本行村镇银行发展战略、跨区域发展自我评估报告、年度村镇银行发起设立规划”，“对于实施属地监管的法人机构，应同时抄送属地银监局”。4、关于设立地点。2007年1月规定“在农村地区设立”（在县（市）设立的注册资本不低于300万元人民币，在乡（镇）设立的不低于100万元人民币）。“需要设立机构的地域名单依据省内县域金融服务充分性状况确定，重点解决服务空白和竞争不充分问题”。2009年7月提出“准入挂钩措施”，即主发起行在规划内的全国百强县或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行1:1挂钩，或与中西部地区实行1:2挂钩，在东部地区规划地点（全国百强县、国定贫困县、大中城市市辖区除外）发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行2:1挂钩，或与中西部地区实行1:1挂钩。这一东部与中西部挂钩、发达与不发达挂钩的措施，极大地激励了中小银行发起设立村镇银行的热情。2010年4月，对“东西挂钩、城乡挂钩、发达与不发达挂钩”政策进行了完善，提出“中西部省定贫困县可按国定贫困县标准执行，辽宁、河北、海南三省视同中西部省份，新疆所有县（市）按国定贫困县对待”。2011年7月再次对挂钩政策进行规定，主要强调两点：“在地点上，由全国范围内的点对点挂钩，调整为省份与省份挂钩”；“在次序上，按照先西部地区、后东部地区，先欠发达县域、后发达县域的原则组建”。这两点中的前一点至今未见发布操作细则，估计是内部掌握。5、关于市场定位监管。2007年1月规定，“村镇银行不得发放异地贷款”，“村镇银行发放贷款应坚持小额、分散的原则，提高贷款覆盖面，防止贷款过度集中”。2007年5月专门就“支农服务监管”进行了规定，提出“要建立支农服务质量评价考核体系”，定期对客户贷款覆盖面、客户贷款满意度、涉农贷款比例等指标进行考核。2011年1月提出，“对偏离支农服务方向、违规购买理财产品、违规受让他行贷款、违规发放政府融资平台贷款和开办贷款转让业务以及存在贷款‘垒大户’、逆程序发放贷款、抵质押担保无效、贷款风险分类不准确等问题的机构”，要严肃问责。2012年6月提出“引导村镇银行下沉服务重心”，原则上三至五年内应实现对辖内重要乡镇的网点覆盖。再次强调“三个禁止”：（1）禁止向政府融资平台公司、小额贷款公司、融资性担保公司等发放贷款；（2）禁止以票据转贴现等方式接受其他银行业金融机构非农贷款；（3）禁止通过购买主发起行发行的理财产品、票据等方式帮助主发起行绕规模。6、关于主发起行责任。2007年5月规定，“引导村镇银行与持股银行建立流动性风险管理支持机制，确保持股银行对村镇银行必要的流动性支持”，当村镇银行出现支付风险时，“要求村镇银行启动流动性风险管理支持机制，协助处置支付风险”。同时要督促村镇银行“借鉴持股银行内部控制要求，建立与其业务性质、规模及复杂程度相适应的内部控制制度”。2011年1月强调“严禁以各种形式承接主发起银行和其他银行贷款”，同时强调“并表局要协助属地局督促发起行予以流动性支持”，并表局要“督促发起行切实履行大股东职责”，“帮助村镇银行完善公司治理、健全内部控制，在信息科技、支付结算、风险管理、制度建设和人员培训等方面给予必要的支持和帮助”。2012年6月提出要“强化主发起行的风险处置责任”；“加强对主发起行履行股东职责监管”，同时“确保村镇银行独立性”；“切实加强联动监管”，对村镇银行的风险进行及时有效处置。村镇银行属地监管机构每年就主发起行履职情况进行评价，对履职缺位、不到位或越位的主发起行要采取约见主发起行负责人等方式督促整改。主发起行在村镇银行IT建设、人员培训、风险控制、资源支持、沟通协调等方面积极发挥作用，要加强对村镇银行的并表管理。2012年7月拟定的《村镇银行风险处置办法》中，明确提出主发起行全面负责村镇银行风险处置工作。由此可见，主发起行责任的表述细化并清晰化了，但权利并不清晰，存在严重的权责不匹配。7、关于对村镇银行的监管思路。2007年5月提出，按照“三管一透明”的监管理念（管法人、管风险、管内控、提高透明度），坚持“四个相结合”的原则（属地监管与联动监管相结合、合规监管和风险监管相结合、法人监管和并表监管相结合、持续监管和分类监管相结合），对村镇银行实施以资本为基础的风险监管，达到两个目的（促进村镇银行合法、稳健运行，把村镇银行真正办成以服务三农为宗旨、具有可持续发展能力的农村社区性银行）。这是一个总纲性的表述。2010年4月提出主发起行三种新的管理模式：管理总部、控股公司和设立总分行制的村镇银行。这一思路主要是解决管理成本过大的问题（后来有所调整）。2011年1月强调“加强合规性监管”，“加强风险监管”，“加强市场定位监管”。2011年6月出台《村镇银行监管评级内部指引》，对设立二年以上（含）的村镇银行进行评级，分为六级十二档，以此作为分类监管的依据。重点评价六个方面：资本，资产质量，管理，盈利，流动性，农村金融服务。2012年7月提出，以评级为依据，把村镇银行风险划分为轻度、中度、重度三个层次，采取不同的处置措施。对轻度风险予以纠正，以主发起行督促村镇银行自我整改为主；对中度风险予以救助，以主发起行和其他股东为主体实施；对重度风险予以综合性化解，由主发起行与其他股东协商成立领导小组，争取银监、人行、地方政府等有关方面的配合和支持。