第三章突发事件应急管理体制

突发事件应急管理体制主要内容应急管理概述我国应急管理体制国外应急管理体制建设的经验与启示一、应急管理概述（一）应急管理的概念应急管理又称为危机管理。是指政府和其他公共机构在突发公共事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。应急管理是一个动态管理，由四个阶段相互衔接而成预防（防灾）纳入城乡规划体系进行灾害风险评估监测监控风险源，排查隐患进行减灾防灾教育、宣传、培训准备（备灾）发布预测、预警信息组织应急演习培训部门之间订立应急计划和预案准备应急人员、装备、物资等响应（救灾）启动应急预案和措施实施紧急处置和救援协调应急组织和行动向社会通报危机状况及政府采取的措施恢复关键性公共设施项目恢复（灾害恢复）启动恢复计划和措施进行重建、修复提供补偿、赔偿、社会救助进行评估和审计功能及内涵应急管理的预防、准备、响应与恢复四个阶段共同构成措施层，并通过对外围灾害层的抵御，以确保目标层的实现，即城市公共安全。（二）应急管理的特征应急管理目标明确应急管理具有很强的公共性应急管理必须政府主导应急管理以强制力作为基础应急管理的决策风险和管理难度大应急管理的对象和预测具有不确定性对应急管理人员的素质要求较高（三）应急管理的产生与推进国际上，2001年“9·11事件”以及恐怖主义势力猖獗使美国等西方发达国家深刻意识到了危机管理的极端重要性。2002年，国土安全部成立。2003年3月，美国联邦应急管理局并入国土安全部。在我国，2003年的SARS危机对我国的公共管理体制和公共管理理念造成了巨大的冲击，也促使我国政府在公共管理上作出重大变革。国务院全面加强应急管理工作是从2003年部署全国应急预案体系建设开始的2003年12月，国务院办公厅成立应急预案工作小组；2004年初分别在北京和郑州召开了国务院有关部门和部分省（市）及大城市制定和完善突发公共事件应急预案工作会议；2005年上半年国家级预案编制工作完成；2006年1月，国家总体应急预案与专项应急预案发布。三次全国应急管理工作会议2005年7月，国务院在北京召开全国应急管理工作会议，温家宝总理出席会议并做了“加强应急管理工作的重大意义”的讲话，国务院秘书长华建敏部署全国应急管理工作，重要内容之一就总结和部署预案编制工作。2006年7月，国务院在北京召开全国应急管理工作会议，进一步部署全面推进应急管理工作，提出了加强“一案三制”的具体措施。2007年5月，国务院在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会，提出应急管理要“三进”。第四次会议2008年11月28日，马凯在省部级领导干部“突发事件应急管理”专题研讨班结业式上作了题为“全面贯彻落实科学发展观进一步做好应急管理工作”的讲话。二、我国的应急管理体制（一）应急管理体制概述体制也称为“领导体制”、“组织体制”。应急管理体制也可称为行政应急管理体制，是行政管理体制的重要组成部分。应急管理体制通常是指应急管理机构的组织形式，也就是不同层次的应急管理机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次。我国应急管理组织机构（二）我国应急管理组织机构办事机构工作机构地方机构专家组领导机构领导机构国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。地方各级政府是本行政区域突发事件行政管理工作的行政领导机构。负责本行政区域的突发事件应对工作。国家设立国家突发事件应急指挥机构，统一领导突发事件应对工作。县级以上地方各级政府设立相应的应急管理指挥机构，如突发事件应急委员会。办事机构国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。县级以上地方政府设立应急管理办公机构。工作机构国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。地方机构地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。专家组国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。不同组织机构在职能上的侧重点领导现场指挥日常管理咨询明确各组织机构的职责、权力和义务，明确各参与部门的职责。组织机构的特征统一领导综合协调分类管理分级负责属地管理（三）我国的应急管理体制1、应急管理体制的特点在政府行政管理机构不做大调整的情况下，一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的危机管理的新体制初步确立。议事协调机构所谓议事协调机构，是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，它成员单位多，规格高，一般由国务院总理、副总理担任小组组长，但它并不进入国务院组成部门序列。到2008年10月16日止，国务院机构改革共撤销国务院各类议事协调机构25个，保留29个，其中还有两个(国务院三峡工程建设委员会、国务院南水北调工程建设委员会)明确工作任务完成后撤销。保留的29个国务院各类议事协调机构，主要有以下四种情况：一是涉及跨领域跨部门重要工作、协调任务重，其工作难以由一个部门牵头承担的二是涉及军地合作任务的三是涉及长期性应对公共突发事件和自然灾害的四是涉及国际影响或社会关注程度较高的。应对危机的特征我国应急管理体制应对的危机范围逐渐扩大应对危机的方式从被动的“撞击-反应”式危机处置逐渐演变为从前期预防到后期评估的危机全过程管理。危机管理体制从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调的危机管理2、政府应急管理行政体制存在的问题指挥部与同级的应急办之间的职责没有划清、关系没有理顺议事协调机构和联席会议的权威性不足一些领导小组和委员会与应急管理关联度低，部际联席会议的职责区别较大各地政府应急办机构设置不一，职责规定不同，影响协调、枢纽职能的发挥议事协调机构同办事机构职责重叠，关系不顺的问题在危机处置和常态工作中都有发生。议事协调机构和联席会议的权威性不足一是常态协调的权威性不足。“指挥部”不是常设机构，只是在危机发生的时候才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。二是同级协调的权威性不足。一些议事协调机构与应急管理关联度低，部际联席会议的职责区别较大领导小组、委员会和部际联席会议制度的分类不清、职能不统一，因此不能仅从机构的名称推断其职能。政府应急管理行政体制的范围变得越来越大，边界不清晰，增加应急办协调的难度.各地应急办的编制、级别不同机构设置和职能确定上有很大不同一是依托于政府日常工作协调机构二是应急办的职责与日常业务脱离三是应急办的职责过宽，影响应急办履行其基本职责。3、完善应急管理行政体制的基本思路基本原则——预防为主、预防与应急相结合；注重效率；有利协调；循序渐进基本思路——加强和完善一个应急办协调若干个议事协调机构和联席会议的综合应急行政体制。具体措施：政府应急办与议事协调机构在职能划分上要各有侧重，避免交叉，分工明确协调互补各级政府应急管理办公室（应急办）应当逐步完善和加强应急办的设置应依托于该级政府的办公厅对议事协调机构和部际联席会议制度进行分类，进一步明确应急行政管理体制的边界议事协调机构——统一指挥和应急处置职能应急办——危机预防和善后处理在常态由应急办综合协调多个议事协调机构实施应急管理；在危机时刻由指挥部行使指挥和处置权，或者按照预案处置危机。随着我国政府职能转变的深化，应急行政管理的重要性日益增强。行政资源需要及时重新分配并适当向应急行政体制倾斜。各级政府应急办人员编制要充实、落实，级别应该明确。在中央层面建立一个级别较高的办事机构。应急办的设置应依托于该级政府的办公厅我国应急管理行政体制的生命线在于其协调能力，而目前各级政府都以办公厅作为其协调枢纽，依托办公厅设置应急办有利于保证协调的权威性、低成本，同时由于贴近危机发生时作为决策中枢行使指挥权的行政首脑，有利于提高应急工作的效率。对议事协调机构和部际联席会议制度进行分类，进一步明确应急行政管理体制的边界与应急管理关联度高的议事协调机构和联席会议制度应该纳入应急管理行政体制，增强与应急相关的专业协调能力，由应急办联络和协调；其他议事协调机构和部际联席会议则应该明确归为政府的常态管理体制，由办公厅(室)内的其他部门联络和协调。三、国外应急管理体制建设的经验与启示美国日本俄罗斯印度美国的应急管理体制地方上——五级层级式的应急管理体系联邦州县市社区日本应急管理体制首相内阁危机管理监（内阁官房）内阁情报集约中心官邸危机管理中心（首相官邸）地方上——三级防灾救灾组织管理中央都（道、府、县）市（町、村）俄罗斯应急管理体制总统紧急情况部各种委员会居民与领土保护局灾难预防局防灾部队局国际合作局地方上——五级垂直领导城市俄联邦联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区）基层村镇六个区域中心印度应急管理体制国家危机管理委员会主管部（危机管理小组）辅助部（主管部的秘书对辅助部进协调）国外应急管理体制的启示：最高层政府机构作为应急管理的决策中心由单纯应急向危机的全过程转变，常态与非常态的灵活转化从中央到地方，逐步建立不同级别的、专人专职、具有综合性、协同性的管理职能机构。