国民中小学校长遴选制度之探讨—以苗栗县为例

玄奘大學公共事務管理學系98學年度碩士在職專班論文計畫書國民中小學校長遴選制度之探討—以苗栗縣為例指導教授：郭耀昌博士研究生：陳宗民撰中華民國九十八年十一月十八日1目錄壹、緒論…………………………...…………………………..………….2一、研究背景……………………………………………......................2二、研究動機……………………………………………......................2三、研究問題與目的……………………………………......................3四、研究方法與步驟………………………………………..................4五、研究範圍…………………..………………….…………………...5六、名詞釋義…………………………………………………………..5貳、文獻探討……………………………………………………………..7一、世界主要國家國民中小學校長遴選制度之探討……………......7二、我國國民中小學校長任用制度之沿革……………………….....14三、校長遴選制度之意涵………………………………………….....26四、我國各縣（市）國民中小學校長遴選制度分析比較……….....37五、苗栗縣國民中小學校長遴選之現況…………………………….45參、研究設計與實施…………………………………………………….48一、研究架構…………………………………….................................48二、研究對象與訪談個案……………………………………….........49三、研究工具……………………………………….............................50四、實施程序……………………………………….............................52五、資料整理……………………………………….............................54參考文獻…………………………………………..……………...….…...55表目錄……………………………………………………………..……...59圖目錄……………………………………………………………..……...60附錄……………………………………………………………………….612壹、緒論一、研究背景民國八十八年二月三日公布的《國民教育法》增訂的第九條條文中，明訂：「國民中、小學校長任期屆滿時得回任教師。」「各縣（市）立國民中、小學校長，由縣（市）政府組織遴選委員會就公開甄選、儲訓之合格人員、任期屆滿之現職校長或曾任校長人員中遴選後聘任之。⋯⋯」「⋯⋯遴選委員會應有家長會代表參與，其比例不得少於五分之一。遴選委員會之組織及運作方式，分別由組織遴選委員會之機關、學校定之。」，而這樣的「遴選聘任」校長的制度改變了以往校長任用經由教育主管機關統一甄選、儲訓與派任的過程。而此遴選制度自執行以來，至今已逾十年之久，對於學校教育衝擊很大，影響也深遠。Flanigan（1989）曾言：「一個沒有效能的老師會傷害到一整班的學習，但一個沒有效能的校長卻會傷害到一整個世代的年輕人。」（引自吳清山等，1999）。他更進一步指出：「設計不良的校長遴選制度，至少阻礙好幾年的教育進步，甚至摧毀整整十年的教育進步。」由此可見制度好壞有多重要，且連帶影響經由此制度產生的校長來決定一個學校的好壞。本研究主要在探討國民中小學校長遴選制度之相關議題，及苗栗縣內現任國民中小學校長及候用校長對目前遴選制度的看法與意見。二、研究動機一個校長的好壞，決定一個學校發展。西諺有云：「有怎樣的校長，就有怎樣的學校」（Asistheprincipal,soistheschool），這句話指出了校長的重要性。因為，校長的品德、知識、能力和領導作風，會影響整個學校的行政運作、學習氣氛、教師的教學方法和學生的學習成效（黃三吉，1999：23）。研究者這三年內參與過兩次苗栗縣校長遴選委員會，深覺一個制度的好壞，可以對國民教育的影響產生很大的變化。現行的國中小學校長遴選制度，由各縣（市）自行作主的情況下，其可能產生的問題有哪些？相關的利害關係人對現況的認知情形又是如何？此為研究動機一。而校長由「派任」改為「遴選」，造成任用制度的改變，牽涉到權力來源不3同，校長遴選的實施意謂著「權力下放」，也代表了權力的重新分配，對教育生態所產生的衝擊不容忽視。遴選委員會是否會淪為利益團體角力的戰場？而成員中的教師代表、家長代表、教育行政人員代表及學者專家代表的組成比例應為多少也一直是爭議的焦點，而成員的專業素養及公信力均是影響遴選出適當人選的重要因素，遴選委員會究竟應如何組成？組織要如何運作？遴選的過程及一套評選的標準又是如何？此為研究動機二。校長為學校的領導者，負有綜理校務之責。在《國民教育法》增修條文中亦規定：「國民小學及國民中學各置校長一人，綜理校務，應為專任，…….」因此，學校的經營擘畫、校園文化的建立、氣氛的營造及學校教育的成敗，校長實為最具關鍵的人物。而苗栗縣在校長遴選制度實施這十年來，其成效是否如預期？現任校長在各學校是否所扮演之角色是否都符合該校之發展？此為研究動機三。校長身為學校之領導者，對於目前苗栗縣內之校長遴選制度的看法，及其是否有哪些不同之意見？也是研究者想要探究之議題。此為研究動機四。基於以上說明，本研究擬自國內外相關文獻中，分析校長遴選制度的相關理念，並參酌主要國家的校長任用制度及相關的研究結果，再回顧我國國民中小學校長任用制度的演進，以及各縣（市）目前校長遴選制度實施的現況之比較，據以建立編製訪談大綱的概念架構，並藉由實際對現任校長及候用校長進行深度訪談，以瞭解苗栗縣國民中小學校長遴選實施之利弊得失，並提出結論和建議，提供苗栗縣教育處相關行政人員制定政策、修改法令以及從事國民中小學校長遴選之參考。三、研究問題與目的（一）本研究的問題如下：1、探討我國國民中小學實施校長遴選的歷史背景及校長任用的實施情形。2、分析比較各縣（市）國民中小學實施校長遴選之現況及問題。3、訪談瞭解苗栗縣國民中小學校長及候用校長對目前校長遴選實施情形的看法與意見。4（二）本研究的目的如下：基於對上述研究問題的探究，對實際訪談內容作分析討論，藉以提出苗栗縣國民中小學校長遴選制度之改進建議。四、研究方法與步驟（一）研究方法為達成上述研究問題與目的，本研究除針對相關議題進行文獻探討外，採用深度訪談法進行研究，本研究以自編之「苗栗縣國民中小學校長遴選制度之實施意見」為訪談工具，進行深度訪談，藉以瞭解苗栗縣國民中小學校長及候用校長對目前校長遴選制度的看法及改進的意見。（二）研究步驟本研究之實施步驟說明如下：1、擬定研究計畫初步蒐集並閱讀相關資料，以探索研究方向並逐步確定研究主題，進而界定研究目的與範圍，確立研究方法與步驟，擬定研究計劃與大綱。2、蒐集與分析相關文獻蒐集國內外有關校長遴選相關文獻，經閱讀與分析，完成文獻內容撰寫，作為本研究之理論基礎及訪談研究工具設計之依據。3、擬定訪談大綱及實際訪談以文獻探討結果，擬定訪談大綱，並依此編製「苗栗縣國民中小學校長遴選制度之實施意見」為訪談工具，並對縣內國民中小學校長及候用校長中之關鍵性人物，進行實際深度訪談。4、分析與討論訪談內容訪談內容經整理後，進行分析討論。5、撰寫論文利用文獻與訪談資料，根據研究問題與目的進行分析比較，並獲致研究結論，再據以提出本研究之建議。5五、研究範圍（一）本研究採訪談法，以苗栗縣國民中小學校之現任校長，及通過甄選並完成儲訓之候用校長為研究對象，但因研究資源有限，只能對其中之關鍵性人物進行訪談，故僅就其結果作解釋及現況加以討論，或許無法推論出實際結果。（二）本研究以民國八十八年修訂之《國民教育法》第九條規定，「國民小學及國民中學各置校長一人，綜理校務，應為專任，並採任期制，在同一學校得連任一次。國民中小學校長任期屆滿時得回任教師。公立國民中、小學校長，由縣（市）政府教育局組織遴選委員會，就公開甄選、儲訓之合格人員、任期屆滿之現職校長或曾任校長人員中遴選後，報請縣（市）政府聘任之。遴選委員會應有家長會代表參與，其比例不得少於五分之ㄧ。遴選委員會之組織及運作方式，由組織遴選委員會之機關、學校定之。」作為研究內容。六、名詞釋義為釐清相關研究的概念，使重要名詞意義明確，以便於研究結果的分析與討論，茲將本研究的重要名詞解釋如下：（一）國民中小學國民小學，係指台灣地區政府辦理的國民教育，依《國民教育法》第三、四條及《國民教育法施行細則》第二條規定，所設置之第一階段六年學制之國民教育機構，招收學區內年滿六至十二歲之學齡兒童入學就讀。國民中學，係指台灣地區政府辦理的國民教育，依《國民教育法》第三、四條及《國民教育法施行細則》第二條規定，所設置之第二階段三年學制之國民教育機構，招收學區內年滿十二至十五歲之國民小學畢業生入學就讀。兩者合併為國民中小學。本研究指苗栗縣政府所設置之縣立國民中小學，不包含私立的中小學。6（二）校長遴選制度廣義的校長遴選制度，包括校長甄選、儲訓與遴聘三個步驟，牽涉較廣，本研究所稱的校長遴選制度，係指依《國民教育法》第九條規定，由直轄市、縣（市）立國民中、小學校長，由直轄市或縣（市）政府組織遴選委員會就公開甄選儲訓之合格人員、任期屆滿之現職校長或曾任校長人員中，經依一定程序評議討論後遴聘為校長的整個過程而言，不包括校長的甄選與儲訓。（三）校長遴選委員會校長遴選委員會，係指《國民教育法》授權給直轄市教育處與各縣（市）政府所組織，用以辦理遴選作業之委員會。各縣（市）之校長遴選委員會，除了家長代表需依國民教育法之規定比例不得少於五分之一以外，其餘代表多以專家學者、縣（市）政府行政人員、社會公正人士與教師代表居多，而遴選委員會的運作，各縣（市）皆採多數決之議決模式，以符應遴選中立與超然之精神。本研究之校長遴選委員會，係指由苗栗縣教育處所組織，負責遴選各國中小校長人選之委員會。苗栗縣之校長遴選委員會，乃設置有家長代表、學者專家代表、教師代表、縣政府代表共十五人，其中由出缺學校推派之家長代表一人及教師代表一人，稱之為「浮動委員」。7貳、文獻探討一、世界主要國家國民中小學校長遴選制度之探討俗話說：「他山之石，可以攻錯。」因此，我們透過對世界主要國家實施類似此制度的了解與探討，希望對我國國民中小校長遴選制度的實施，有所助益。（一）美國中小學校長遴選制度美國是個相當重視人權的國家，在人權的概念下之行政制度，就是特別強調地方自治。因此，美國的行政體系採地方分權制，其中的教育行政制度亦然。美國的行政體系基本上分為聯邦、州與地方三級制度。由於憲法修正案第十條規定：「凡憲法未授與聯邦，而又未禁止各州行使的權利，均保留於各州或人民」，所以教育的最高權力分屬於各州。不過，各州通常把權力又下放給地方，讓地方在教育行政上具有自主權。以校長遴選而言，州政府並不過問地方校長遴選情況，而地方在任用校長時也不需要上報州政府核備（曾永福，2003：99）。教育行政機關，在州方面有州教育委員會和州教育廳（StateDepartmentofEducation）。州的教育事務由州教育廳執行，主要負責監督與協調地方學區（schooldistrict）。因此州以下即劃分多個學區，而各學區的教育行政機關則分為地方教育委員會（BoardofEducation，又有翻譯為教育董事會）和教育局。教育委員會負責決策、監督和核備之權，而教育局負有執行和建議之責。以校長遴選而言，主要的作業單位在於教育局，但最後的決定則取決於教育委員會。地方教育學區在辦理校長遴選時，每當一所學校出缺，即由學區與此校配合辦理一次校長甄選。針對該校之特色與州定標準，甄選適合的人選，基本上美國各州皆有校長的甄選制度，亦皆有其資格的基本限制，且同一州各學區因其需求不同，所訂定的條件亦各自不同，但各州仍有其相同之處。而其中，以基本學歷、經歷與教師證書或是證照的要求，成為各州中小學校長的基本必備條件（Duke,1987；林文律，1999：119；李慈純，2000