大学管理制度改革的趋势与特点

1大学管理制度改革的趋势与特点广义的大学管理制度即是高等教育管理制度。狭义的大学管理制度是指大学内部管理制度，主要包括大学内部权力体制、权力运作机制及各类具体管理制度，如教学制度、人事制度、学生制度等1。本文拟从分析大学管理理念变革入手，着力探讨未来一个时期大学权力体制、决策模式和控制模式改革的趋势与特点。至于大学内部诸多具体管理制度的改革，因篇幅所限，暂不论及。一、大学管理理念的变革不同组织理视野论中的大学管理理念各有不同。古典组织理论认为，“科层制”是大学内部权力关系的主要特征，改革的核心问题是上级如何通过有效地管理下级，以提高管理效率。而社会系统理论认为，改革的关键是如何协调大学行政权力与学术权力之间关系，使之分别在不同的领域发挥2不同的作用。开放系统理论则认为，随着大学开放程度的不断提升，协调大学内外各类权力的关系，进一步突出大学法人地位，将成为大学管理改革的重点。（一）古典组织理论视野中的大学管理泰罗、法约尔等人将一般科学的原则应用于工作和管理环境，提出了科学管理的基本原则。其中，最具代表性的，当属马克斯·韦伯的科层制理论。韦伯认为，包括大学在内的各种社会组织，都是在高度理性支配下、为完成特定目标而设计的工具，其最显著的特征是“科层制”，具体表现在：（1）明确的专门分工：将日常工作作为正式的职责分配到每个工作岗位；（2）层次分明的权力结构：组织中的权力形成一个金字塔式的结构，上层对下层的行动和决定负责；（3）相对稳定的规则体系和活动程序：决策和行动以成文的规章制度为依据，具有一致性、可预料性和稳定性；（4）非人格化关系：为建立对人员和各种活动的有效控制，必须去除纯粹个人的、情绪化的和非理性的因素；（5）职业定向：组织人员的职业性雇佣和组织中高级职员的专业定向。韦伯认为，通过层层控制和规范约束，将会促成理性、有效和守纪律的行为，进而达成管理的目标。为提高管理的3效率，必须在管理中按层次和权限排列职位，建立一条服从于上级权力的清晰的指挥链。科学管理的一般程序，首先是明确完成任务的最佳方式，然后制定出相应的规章，并根据任务的专门化要求雇佣专家和员工，合理确定其权力关系和程序。这种通过理性设计以获得最高效率的管理理论，通常被称为古典组织理论。虽然美国管理学家赫伯特·西蒙认为，即使在稳定环境中的理想条件下，也不可能作出完全理性的决策，因为有三类约束理性无法避免：其一，多少有点无意识的技能、习惯和反应能力，自动地决定了一个个体的表现；其二，组织中个体的动机、价值观、忠诚和既得利益；其三，主体可以获得的精确信息的量。但是，尽管如此，这种管理理念还是逐渐影响到包括大学在内的社会各部门的管理实践。古典组织理论视野中的大学同工厂一样，核心问题也是如何建立合理的层级和分工，从而保证大学各亚层次组织在统一目标下各司其职、高效运行。管理中如何分权、授权和放权等问题变得至关重要。改革就是要在集权与分权之间建立适当的平衡，建立既能有效控制，又能调动下层积极性的纵向管理体制结构。这种视大学为行政管理链中的一环的观点，对于强化大学的整合，提高大学组织化程度，起到了积极的作用。但是，这种仅仅注重大学行政权力，只强调自上而下的行政4管理，漠视学术管理的特殊性，对学术人员的权益和学术活动所需自由认识不足的缺陷，日益引起了广泛的质疑。美国学者罗伯特·伯恩鲍姆认为，将这一理论运用于大学管理存在诸多缺陷，大学管理人员理性的有限性至少表现在四个方面：其一，大学的全部情况十分复杂，一个人不可能有那么多的精力去关注不计其数的可变因素；其二，管理人员所获得的情况都经过了传递者的过滤，有的可能甚至还是被歪曲了的；其三，大学内外可变因素内部及其相互之间的相互作用错综复杂，并且往往是松散联合，可选的行动方案的结果又常常是不确定的；其四，在一定情况下，可选行动方案太多，管理人员不可能全部都考虑到，那些真正能够被考虑到的往往只是所有方案的一部分（通常还只是很少的一部分）。2因此，在大学中，管理人员要做到完全按照理性的要求办事，客观上是不可能的。既然不可能算无遗策，那么转变组织文化，突出基层的作用就显得十分必要。（二）社会系统理论视野中的大学管理1927年，美国学者梅约带领一个研究小组，在西方电器公司的霍桑工厂进行了一项开拓性的研究。这项研究后来被称作“霍桑研究”。他们发现，工人们在很大程度上控制工作的进程而不受管理要求的支配。广而言之，人们是处在各种社会关系之中并受其影响的“社会人”，组织中存在着各5种非正式组织、复杂的人际关系和利益关系，这些是“海平面以下的冰山”，对组织成员的行为具有举足轻重的影响。这种观点打破了古典理论把组织当作理性模式的框框，组织被看作是一群对目标缺乏一致认同，而仅仅是在组织的存续中分享共同利益的参与者所组成的联合体。组织理论由此进入了一个新的时代。以后，随着世界民主化潮流的发展和人本主义思潮影响的扩大，逐步形成了一个被称作社会系统理论或社会政治团体理论的思想领域。社会系统理论认为，组织是由各具不同要素和过程的若干子系统组成的联盟，这子系统在某些场合下共同协作去完成系统的目标，而有另一些场合下，它们又为实现自己的目标而努力。每个子系统相对其内部众多更小的系统而言，又是一个母系统。各子系统之间相互影响，但不能相互替代，它们各有自身的特点。组织中的非正式组织影响着组织的行为方式，除了上层对下层的管理，下层往往管理上层，并且这种权力是无法替代的，因此，对于组织而言，来自低层对高层的管理同样十分重要。3在社会系统理论看来，大学是一个由具有不同信仰、情感、利益需求和行为准则的群体所共同组成的系统，大学的实际运行状况取决于系统内部和外部各类群体之间的相互关系。由于各子系统的所遵循的规范各有不同特点，因此，针对不同领域的特点，需要进行不同类型的决策。在不同类6型的决策中，行政管理者和教师的权力关系有所不同。某些类型的决策是行政管理者的势力范围，而另一些则是教师的范围。改革就是要改变行政管理者对学校实行全面控制的状况，重新划分权力，扩大基层的影响力，加强广大教师对决策的参与。这对于确立教师在学术领域的决策权并参与全校性管理，提供了合法的依据。一方面，根据不同类型的权力控制不同领域的原则，在学术领域，教师具有一定的自治权，这种自治权是其作为高深学问持有者所固有的，既不是行政管理者授予的，也不是分享行政管理者的权力的结果；另一方面，根据重视基层的“底重原则”，在全校性管理领域，教师应当具有参与和认同管理的权利。（三）开放系统理论视野中的大学管理“开放系统理论”这一概念的使用，常常是很不精确的。美国组织理论卡茨和卡恩认为：“开放系统理论是被人们在最宽泛意义上过度运用的有关一种框架、一种元理论和一种模式的术语。开放系统理论是理解许多类型和层次现象的一种方法，也是描述这些现象的一种概念语言。”4这种理论视野中的组织是各类团体或利益主体的联合，每个团体都力图通过与其他单位的互动，从集合体中获取一些东西，而且，每个团体都有其选择和目标。因此，总体而言，组织是一个松散结合的系统。美国学者托尼·布什认为，松散结合系统7主要有这样一些特征：组织目标不明确，组织管理的手段和程序不清晰，组织间联系不紧密，各组成部分界限不清，组织内部具有专业性，组织管理中参与者流动性强，很难明确各人的责任，组织对外部信息的把握具有不确定性。5之所以会形成这样一些特征，是因为组织存在于变化的环境之中，并根据环境的变化不断调整其自身的结构和行为。理查德·斯格特认为，组织对其环境的适应至少发生在两个层面上：第一，组织的每个子单位的结构特性各与其自身的特定环境相适应；第二，组织的分化和整合模式与其所处的整体环境相适应。6在适应环境的过程中，开放系统通常在形态上变得更分化，在结构上变得更模糊和善变。因此，从总体上认识系统活动的关键，就是理解每个子系统在做些什么以及每个子系统对整体所起的功能性（非功能性）作用。松散结合的系统没有固定的结构，系统的结构取决于环境和系统的相互作用状况。由于系统结构处于不断的生成变化之中，因此松散结合的系统总体处于所谓“有组织的无政府状态”（organizedanarchy），即系统表面上结合成为一体，但在实际运作中往往呈现出无序的状态。这使得开放系统理论视野中的管理，明显不同于古典组织理论和社会系统理论视野中的管理。古典组织理论视野中的决策是一个连续的理性过程。社会系统理论视野中的决策主要是根据管理8领域的不同，选择不同的策略，采取不同的办法，如分配决策、安全决策等。开放系统理论视野中的决策关注的则是情景（如威胁与问题）与结果（可安全与安全感）之间的权变关系，即情景与结果之间的关联模式，取决于组织自身的行为方式。对于环境需求的变化，组织在应答中必须采取相应的变化，标准化的操作程序无法适应所面对的各种类型的新要求。归根结底，组织是一个动态的系统，它并不为某种静态或固化的结构所控制，环境也并不能直接决定组织结构的具体特征，组织结构随着组织行为而改变。因此，在研究组织问题时，应将关注的焦点从静态的结构转向动态的过程。开放系统理论对大学管理的影响，主要体现在三个方面：第一，大学结构日趋多元。在适应多元化社会中复杂多变、甚至往往是互相矛盾的需求的过程中，大学组织结构日益趋向多元化，日益成为一个具有若干个中心或“灵魂”的“松散结合系统”，其特点如美国学者卡尔•威克所说：“松散结构‘倾向于传达这样一种思想：相结合的事件之间虽然反应敏感，但是，每个事件同样保持它自己的特点和某种物理或逻辑上的独立的标志。’”7松散结合允许大学在同时刻针对不同的问题，从若干不同方向进行适应性运动，从而可能出现大学的一些部门频有创新之举，而另一些部门却极端传统甚至守旧。在此情况下，“变革，不能以四平八稳的方式在整修系统中全面进行，而必须将半独立的各部门作为一9个松散的结合，在其各自的基础上分别加以对待，步步为营地推进。”8第二，大学进一步融入社会。随着大学开放程度的不断扩大，大学内外边界日趋模糊。对此，克拉克·科尔提出的“多元化巨型大学”观，给予了很好的说明。“多元化巨型大学”是由多个社群组成的松散联合体，它包含许多互相矛盾的社群——本科生社群和研究生社群、人文主义者社群、社会科学家与自然科学家社群、专业学院社群、非学术人员社群、管理者社群等，它边界模糊，一直延伸到历届校友、议员、农场主和实业家——而他们又与这些内部的一个或多个社群相关联。9实际控制大学的是多元权力。美国学者菲利普·阿特巴赫认为：“大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会。”10著名高等教育研究专家布鲁贝克认为，大学管理机构必须由校内和校外两方面人士共同组成。没有前者，大学就会信息不准；没有后者，大学就会变得狭隘、僵化，最后就会与公众的目标完全脱节。11因此，开放系统理论视野中的大学管理，呈现出某种分散管理的状态，管理权在不同主体之间进行分配，各种校内外利益主体，甚至社会中介机构和市场因素都对大学管理具有不容忽视的影响，最终形成了多主体共同控制的格局。第三，大学日益成为面向社会自主办学、自我约束的公10共独立法人。所谓公共独立法人，是指具有社会公共事业性质和民事法人地位的独立社会机构。它既不同于哪些直接由政府部门管理的公共机构，也不同于一般的民间组织，而是介于政府公共部门和民间组织之间的一种组织。例如，日本国立大学改革中提出的“独立行政法人”，就是公共独立法人的一种形式。按照日本《独立行政法人通则法》的规定，“独立行政法人”就是介于政府机构与民间组织之间的一种“准”政府机构。12二、大学权力体制的改革总体上，主导大学内部管理的权力，经历了由单一权力向双重权力，并最终向多元权力转变的过程。未来一个时期，大学权力体制改革的重点是在协调学术权力与行政权力关系的基础上，适应大学日趋复杂和开放的形势，创新大学权力体制，构建多元权力的治理结构，以进一步提升大学的经营化程度。（一）促进学术权力与行政权力的协调促进学术权力与行政权力协调，关键在于建立分工合作的决策机制。一方面，两者有所分工，学术权力一般在基层及学术领域发挥主导作用，行