关于目前城市建设中土地运营投融资方式选择

关于目前区域建设中土地运营泛投融资方式选择的研究世家机构发展研究中心专题研究1关于目前区域建设中土地运营泛投融资方式选择的研究世家机构发展研究中心任毅2010年3月25日关于目前区域建设中土地运营泛投融资方式选择的研究世家机构发展研究中心专题研究2摘要：一段时间以来，区域发展运营所成立的各种政府投融资平台，随着2009年11月25日“迪拜危机”的宣布而被中央政府强行嘎然停止平台融资。针对还在层出不穷的区域及城市建设中采用土地运营方式来经营发展城市和区域经济，本文就政府运营投融资平台的平台融资（本文简称：政府平台融资）被叫停而留下的影响，专门对土地运营所需资金进行投融资规划、土地运营模式以及泛投融资方式选择进行探索性研究。土地运营已经发展成资本、货币、土地实物及现代产业的混合共生运作关系，所以要以土地运营为区域产业化发展服务的思想来进行泛投融资方式设计和选择。关键词：政府平台融资叫停影响投融资规划土地运营模式泛投融资方式选择Abstract:关于目前区域建设中土地运营泛投融资方式选择的研究世家机构发展研究中心专题研究3目录：序言................................................................................................................................4一、政府融资平台的“辉煌成就”............................................................................5二、政府平台融资被叫停的影响................................................................................6（一）体制层面的影响.........................................................................................6（二）微观层面的影响.........................................................................................8（三）建设机会影响.............................................................................................9三、银监会“三个办法，一个指引”的影响..........................................................11四、土地运营投融资规划..........................................................................................13五、土地运营模式......................................................................................................15六、关于目前土地运营泛投融资方式选择..............................................................17（一）投融资模式...............................................................................................17（二）泛投融资方式...........................................................................................20（三）相关配套要求...........................................................................................22参考文献......................................................................................................................24关于目前区域建设中土地运营泛投融资方式选择的研究世家机构发展研究中心专题研究4正文：序言一段时间以来，区域发展运营所成立的各种政府投融资平台，随着2009年11月25日“迪拜危机”的宣布而被中央政府强行嘎然停止平台融资。先是11月26日一份加标“特急”字样的财政部文件叫停地方政府担保向社会公众集资的行为；接着是除国家开发银行外，所有的银行在一周后及时提升“层级”，再到半月后中止了这类贷款，连已获审批而未发放的资金也不再发放。（其中自有其深层次原因，本文不作讨论）针对还在层出不穷的区域及城市建设中采用土地运营方式来经营发展城市和区域经济，本文就政府运营投融资平台的平台融资（本文简称：政府平台融资）被叫停而留下的影响，专门对土地运营所需资金进行投融资规划、土地运营模式以及泛投融资方式选择进行探索性研究。关于目前区域建设中土地运营泛投融资方式选择的研究世家机构发展研究中心专题研究5一、政府融资平台的“辉煌成就”政府投融资平台多是地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费等资产，包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，并用政府信用给予隐性担保。政府投融资平台则发挥投资、融资的作用。政府投融资平台的出现可溯自上世纪90年代东南亚金融危机后，为了满足银行风险控制，减少地方政府信用贷款，而城市建设发展又急需大量的资金，便应运而生了政府投融资平台。最初出现在上海、深圳、广州等沿海城市，往后逐步向内地及西部地区传递。到2009年世界金融危机，中央政府出台了四万亿财政刺激方案，将政府融资平台的应用推向了高潮。通过此种方式开始大量资金投向地方政府城市运营中，绝大多数资金用在了城市基础设施和房地产建设。据《高端财经》报道，2009年全年各家金融机构，“天天审的项目基本上都是这个”。至2009年6月份，上海市和区县两级政府的投融资平台已经超过500家，获取的贷款近6000亿元，授信已逾1万亿元。笔者据内部消息，某直辖市去年全年新增贷款3400亿，其中3300亿投向政府融资平台，成都市某县去年利用这个平台从银行获取了80亿的信贷资金。截至去年12月末，全国政府融资平台公司负债规模达到7.36万亿元，其中银行贷款达到5.17万亿元，而当年新增总量近3.8万亿元。政府融资平台公司所承贷的资金通过划转至财政专户或关联企业后，实际上发挥着土地储备、基础设施建设、搭桥融资(如填补项目建设中的财政到位资金缺口)及偿还政府前期债务等多重职能。在飞速发展的国家城市化进程中，各个地方区域和城市的发展，或多或少都得益于政府融资平台的功能发挥，绝大多数都扮演了关键的角色。可以说取得了辉煌的成就，这是大家有目共睹的。全国性的“大工地”从沿海向西部的蔓延是最好的明证。关于目前区域建设中土地运营泛投融资方式选择的研究世家机构发展研究中心专题研究6二、政府平台融资被叫停的影响正是由于政府融资平台取得的辉煌成就，其平台融资被叫停后必然会对各个地方政府及其区域运营带来非常大而且深刻的影响，不论是上海、深圳、广州，还是近年来做得非常成功的重庆，或者还有各个大大小小的区县级城市，都不例外。（一）体制层面的影响1、信用体系的完善在这之前，政府信用是与国家信用相互联系又分开的，因为政府信用中包含中央政府和地方政府的信用，但对于非联邦制国家这又是矛盾的，只能是政府信用与国家信用同一。在这之后，中央政府会对地方政府授信授权，统一行使国家信用，地方政府和城市将无权单独行使政府信用。也就是说只有国务院批准并授权的政府投融资平台公司方能在统一管理下，获取金融机构融资业务资格。2、对财税体制形成一种更加明确主体责任的推动（1）“分税制”会在短期内强化和部分调整，地方政府会得到更大的主动权，可支配预算收入有较大的增加。其中包括地方政府很可能会加税或者进行税源结构调整。但较长时间段内中央政府会找到一种新的办法，取消分税或者改造分税制，达成地方与中央和谐分权，充分发挥地方建设主动性的目的。关于目前区域建设中土地运营泛投融资方式选择的研究世家机构发展研究中心专题研究7（2）在解决财政分权下的体制性矛盾、规范中央与地方之间关系的基础上，借鉴发达国家“市政债券”、“产业投资基金”等地方政府的融资经验，建立规范化和市场化的地方政府融资渠道，会提上议事日程。很可能会在一些地方试点运行“地方债券”或者“城市债券”，由地方申请，中央政府统一审批管理，社会公开发行（也可能私募,国务院3月24日召开常务会议，研究部署了进一步鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施。）。（3）可能加速收入分配的调整对于初次分配会以提高工资性收入为主，在劳动者与经营者及国家之间做出一个平衡。也就是“关键要提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重。”二次分配是通过税收手段（主要是个人税收）来调节收入分配。如重新规定纳税项目、提高起征点、以家庭为单位征收、调整累进税率比例和区间等。收入分配方式的调整看似与平台融资被叫停无直接联系，实际上它是在理顺政府与纳税人的一个关系，以增加财政可支配收入。同时中央向地方的转移支付（也是二次分配范畴）对于地方和区域的发展会起到不小的作用。3、担保体制的触动政府平台融资是平台公司抵押担保与政府信用保证担保同时提供的双重担保，但是随着政府财政信用担保及平台公司融资均被叫停，土地储备贷款因无土地使用权证便无法提供一种合适的担保方式。我国担保法律规定担保方式有抵押、保证、质押、留置、定金等五种，而银行只采用前三种。对于银行而言，无担保则无法放款，浮动抵押担保方式便开始试水。这种在西文国家应用成熟的担保方式，一直被排斥在中国法律之外。《特权法》规定可以做动产的浮动抵押担保，但无实施细则。近期重庆市效仿香港以不动产（内地为土地使用权，实为无形资产）做抵押物，在这方面开了关于目前区域建设中土地运营泛投融资方式选择的研究世家机构发展研究中心专题研究8先河。政府通过向土地整治中心发放备注功能为“土地储备”的土地使用权证，在与拆迁安置户签订拆迁安置合同后，土地中心以此土地使用权证向银行抵押借款，支付拆迁费用。待完成土地出让交易时，直接通过银行监管资金帐户划收贷款。4、更大程度地刺激政府激励考核机制的改变。如果政府激励依然是GDP、是税收，中央派下来的事权（特别是民生相关的事权）肯定会放在经济建设之后来考虑，所有的资源肯定是先满足激励导向的方向。平台融资被叫停后，即便是中央更多地承担一些事权，也是枉然，这不是问题的症结。实行绿色GDP的模式，是多年来一直的呼声，成都市试行的“顶层规划”产业功能区规划模式，可能会得到很大的认同。（二）微观层面的影响1、前期投资大量浪费，可能出现大量路面烂尾、新城开发烂尾和园区烂尾。地方政府的项目计划往往有盲目性，一旦政策方向发生改变（如平台融资被叫停等），前期的投入就会造成浪费。2、集资建房可能重新开放。由于平台融资被叫停后，地方建设资金大量溃泛，地方政府为了吸收民间居民资金，不得已重新开放“集资建房”。3、“过桥”融资大受影响如前述，在新的担保方式未被认可合法前，由于抵押品的不确定性，“过桥”融资会受到很大影响。4、地产信托会再次升温，但会改头换面因为资金的缺泛，地方政府的城市建设和运营，必然会让更多的利与投资者，利润空间可能会成倍的增加，地产信托会有更大的内部收益率。为了减少或避免关于目前区域建设中土地运营泛投融资方式选择的研究世家机构发展研究中心专题研究9监管和较好控制投资者和管理者双方的风险，以信托方式设立的私募股权投资（PE）会随着金融创新