审判委员会制度的检视与进路选择

审判委员会制度的检视与进路选择【摘要】审判委员会作为审判组织的一种，在司法实践中行使着各级人民法院最高审判权的职能。但是对其职权定位的法律依据却让人质疑；其在司法实践中尤其是诉讼中起到的实际作用，让人们对其公正性产生怀疑；其运作程序也与现代司法理念相悖。为此通过对审判委员会制度的考证，和人们对其质疑的分析，提出未来审判委员会的进路。【关键词】审判委员会；制度检视；改革进路审判组织，是指“人民法院依法行使国家审判权，对刑事案件进行审理和裁判的组织形式”。1在以审判为中心的诉讼理念中，审判组织作为公正审判得以实现的基础，对公正判决的形成发挥着至关重要的作用。如果没有一个科学、合理的审判组织，难以保证审判程序的顺利进行。一般认为“审判委员会对重大或者疑难的案件的处理有最后的决定权，从这一意义上讲，审判委员会也具有审判组织的性质”。2由此把我国的审判组织分为三种，即：合议庭、独任审判和审判委员会。我国这种审判组织构成，在司法审判中发挥了重要的作用，有其合理性，但也存在许多与现代司法理念相悖的地方。特别是审判委员会的定位和其在诉讼中所起的作用，使我们有必要对现行的审判委员会制度进行一些反思。一、实然状态的审判委员会定位剖析（一）法律上的依据审判委员会作为我国特有的审判组织之一，“是指各级人民法院内部设立的对审判工作实行集体领导的组织形式”3。从现行法律规定来看，对其性质、职能等定位尚存在模糊状态。《中华人民共和国宪法》第三章第七节关于法院组织，第一百二十四条第二款规定“人民法院的组织由法律规定”。而涉及审判组织的基本法有《人民法院组织法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》。《人民法院组织法》第9条“人民法院审判案件，实行合议制。……人民法院审判第一审案件，……可以由审判员一人独任审判。”第10条“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”《人民法院组织法》这一专门规定法院组织问题的基本法律中，没找到关于审判委员会作为审判组织行使审判权的规定。在《中华人民共和国刑事诉讼法》第三编审判第一章审判组织，关于审判组织的规定从第147条到149条中只能找到合议庭、独任审判等，关于审判委员会的规定是“对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。”由于审判组织是对案件进1崔敏主编：《刑事诉讼法学》，北京，中国人民公安大学出版社2006年297页2宋英辉主编：《刑事诉讼法修改问题研究》，北京，中国人民公安大学出版社，2007年374页3崔敏主编：《刑事诉讼法学》，北京，中国人民公安大学出版社2006年298页行审理和裁判的组织形式，从“审判委员会讨论决定”是否能由此推出审判委员会就是审判组织形式之一呢？不得而知！在《民事诉讼法》第三章审判组织，第四十条规定“人民法院审理第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭……。适用简易程序审理的民事案件，由审判员一人独任审理”。在《行政诉讼法》第四十六条规定“人民法院审理行政案件，有审判员组成合议庭，或者有审判员、陪审员组成合议庭……”。上述两部诉讼法没有对审判委员会作为审判组织之一进行规定，也没有对其拥有审判权作出规定，更没有规定其对案件“讨论决定”。从以上《宪法》和基本法律的规定可以看出，并没有明确规定审判委员会为审判组织。但是“1993年最高人民法院制定的《最高人民法院审判委员会工作规则》明确了最高人民法院审判委员会的性质，将其定性为‘国家最高审判组织’。1999年最高人民法院印发的《人民法院五年改革纲要》进一步明确了各级人民法院的审判委员会是‘法院内部最高审判组织’”。4由此，审判委员会就根据这一规定行使了各级人民法院中最高审判权。（二）践行状况“审判委员会之所以是审判组织而不是单纯的司法行政机构，是因为它有权对所谓‘重大’、‘疑难’案件进行‘讨论’和做出‘决定’”。5陈瑞华教授在分析审判委员会的地位时，从它在司法实践中所起到的最后决定作用来推断出它是审判组织。也就是从审判委员会的实然状态，得出它在起着各级法院最权威的审判组织的实际作用。而司法实践中，审判委员会不仅在刑事案件的审判中行使着一级人民法院中实质上最终审判权的实际职权，对于民事案件和行政案件亦然。除此之外，审判委员会还有权决定法院内部其他方面的重大事项，如总结审判工作经验，进行司法解释，讨论并决定当事人及其法定代理人请求对本院院长担任审判长的回避问题，在本辖区内统一审判规则、执法标准等。无论审判委员会讨论案件还是决定其他事项，其行使权力的方式都是一致的，即召开审判委员会委员参加的审判委员会会议。根据《人民法院组织法》规定各级人民法院院长享有审判委员会会议主持权，并有权决定是否召开审判委员会会议。在司法实践中，法院院长或院长委托的副院长有权决定是否将某一案件提交审判委员会讨论。法院各业务庭庭长、副庭长如果与合议庭在对某一案件处理上存在不同意见，有时也可以要求院长将该案件提交审判委员会会议讨论。很多情况下，“讨论决定个案的职能在各级人民法院审判委员会占有绝对重要地位，审判业务指导功能则没有得到应有的重视”。6二、对于审判委员会的理性剖析4宋英辉主编：《刑事诉讼法修改问题研究》，北京，中国人民公安大学出版社，2007年377页5陈瑞华《刑事诉讼法的前沿问题》（第二版），北京，中国人民大学出版社，2005年392页6刘峥《论我国审判委员会制度的现实困境及其改进思路》载《刑事司法论坛》（第一辑）2008年41页对于审判委员会实际职能的质疑，从上次刑事诉讼法修改前就已经风起云涌。“法律学者几乎普遍地认为，审判委员会制度的存在是导致我国法院在审判过程中出现‘判、审分离’、‘先定后审’直至法院审判‘流于形式’的关键因素之一”。7而1996年修订的刑事诉讼法虽对审判委员会讨论案件的范围做了限制，但是没能从根本上解决问题。并且在司法实践中，审判委员会随意扩大讨论案件范围的情况也屡见不鲜。尹春丽在其文章《审判委员会改革的设想》中写道“遇到‘严打’和年终结案时，审判委员会须连续开会，等待汇报案情的办案人员在会议室门前排成长队，每个办案人员汇报案件的时间还须受到限制，这不仅使人想到医生诊断病人的情景……”。8在此，笔者在前辈们研究的基础上，对审判委员“讨论决定”案件的合理性作出如下分析：（一）法律授权之含糊，令其行使审判权缺乏正当性我国的法律体系作为一个整体，要求“法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”9从法律部门来看，作为宪法性法律规范的《人民法院组织法》是专门规范人民法院组织机构的，应当而且必须对审判组织的种类、形式和其职权作出规定。但我国的《人民法院组织法》在相关条款中对于审判委员会却缺乏相应规定，对其任务的规定也只是“总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”；三大诉讼法作为程序法，只能在《人民法院组织法》关于审判组织种类、形式和职能规定的基础上，对案件的诉讼程序作出规定。由此可见，我国《刑事诉讼法》对于审判委员会职能权限的规定，显然超越的其本身应调整的范围。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》对于审判委员会则没有相关规定。这样对于民事案件和行政案件提交审判委员会讨论决定更是缺乏法律依据。至于最高人民法院审判委员会成为最高审判组织的规定，其法律依据亦不充分。只有最高人民法院制定的《最高人民法院审判委员会工作规则》和《人民法院五年改革纲要》对其做了自我授权。相对于公权力来说“法无授权即禁止”的原则，并不仅限于公权力对于个人的关系中，而应体现在立法、司法和行政的方方面面。如：我们国家最高权力机关是全国人民代表大会——其权力来源于全国人民，我国宪法第2条明文规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”即是人民授予的权力。既然是授权，就只能在人民许可的范围内行使权力。《法院组织法》第32条“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。”但是并没有授权其可以自我授权为“国家最高审判组织”。对于审判委员会的崇高位置在缺乏基本法律规定的基础上，最高院通过自己给自己授权的一个《最高人民法院审判委员会工作规则》，把审判委员会规定为最高审判组织，行使最高的审判权，使得人们对其正当性深表怀疑。（二）审判委员会行政化，使其理性匮乏7陈瑞华《刑事诉讼法的前沿问题》（第二版），北京，中国人民大学出版社，2005年391页8尹春丽《审判委员会改革的设想》载《中国律师》1998、89《马克思恩格斯选集》第四卷，北京，人民出版社1972年483页德国法学家沃尔夫甘·许茨曾说过“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题。”审判委员会的组织方式和司法行政管理方式与行政机关几乎没有多少区别，这种高度行政化的法院组织制度为人民法院院长、副院长决定将案件提交审判委员会讨论带来很大随意性。现代法治要求法官具有崇高的职业道德，精通法律业务知识，并且还要有丰富的审判经验，以便通过对案件的审理做出公正的判决。在实际审判中，审判委员会并未参加合议庭，不能充分了解双方当事人的辩论及举证情况，只是依据审判长的报告就对案件作出判决或裁定，这样一旦有所谓“重大”、“疑难”案件需要审判委员会参与其中，庭审往往成为走过场，真正参加审判法官没有决定权，而实际决定权却掌握在庭外的审判委员会手中。而审判委员会的成员可谓“色彩斑斓”：人民法院院长、各位副院长、法院党组成员、及几个重要庭的庭长等。可能他们在各自分管的领域有很高的专业水平和公正态度，但是一个民庭庭长或是分管后勤行政工作的副院长，在听了合议庭的汇报后，能对复杂的刑事案件做出比合议庭还要理性的决定吗？这令人怀疑。何况现在很多法院院长还是通过任命的渠道，且还来自法院系统之外的机关。这样的审判委员会在讨论案件时，如果没有外来的干扰可能还能体现出公正；当外界各方压力进行干扰的话。那最后的判决可能只是利益博弈的结果。“尤其是在我国现行的政治体制之下，当拥有更高政治权威的机构对法院的正常审判提出与法律不符的要求，甚至因为法律以外的原因直接向法院施加压力时，法院院长往往会通过审判委员会会议使法外干预的结果“合法化”和“正当化”。10（三）践行中公正判决的可能性1、审判委员会的工作原则“民主集中制”民主集中制，从我们党最经典的定义看：民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。具体审判中则要求根据案件性质的不同适用不同的原则，如刑事审判工作要求法庭作出判决前对事实的认定要“事实清楚，证据确实充分”，要“排除合理怀疑”。把民主集中制这样一个组织原则运用到司法审判中，不知道最后的集中是院长一个人的意见呢，还是集体的决定？笔者虽没有资格参加审判委员会讨论案件，但是曾经聆听过一位审判委员会委员讲过他们讨论案件的过程。基本上是大家发言以后，院长一锤定音。这样的民主集中制最后就成为院长集中制。“但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易得一条经验。有权力的人们适用权力一直到遇有界限的地方才休止”。11这种民主集中制的原则为权力的滥用和寻租找到合适的解释。2、“讨论”的工作方法的剖析“对于审判委员会讨论案件的规则，几乎没有相关法律及司法解释进行规定，只有《最高人民法院审判委员会工作规则》可以被看做是目前唯一对审判委10陈瑞华《刑事诉讼法的前沿问题》（第二版），北京，中国人民大学出版社，2005年399页11孟德斯鸠《论法的精神，北京，商务印书馆出版社，2006年102页员会的活动进行规范的文件”。12审判委员会与独任庭、合议庭之间最主要的区别，就是审判委员会不亲自开庭审理案件，只是在听取案情汇报的基础上，回答提问，然后审判委员会委员评议、讨论决定。且其讨论的结果不以自己的名义发布，只能以合议庭的名义发布。这种听取汇报后讨论的形式，是不是能完