对“三同时”管理制度的认识

对“三同时”管理制度的认识环境科学0811作者：马小雨（25），林慧颖（28），张莹（29）2011年10月30日对“三同时”管理制度的认识作者：马小雨（25），林慧颖（28），张莹（29）摘要:本文通过研究关于“三同时”管理制度的文献，综合分析了现在对“三同时”管理制度的认识。其包括：“三同时”制度内涵，“三同时”制度产生背景，“三同时”制度建立意义，“三同时”制度的现状、问题和未来发展方向，着重总结了“三同时”制度实施中存在的问题和解决措施。制度存在的问题主要有:不受重视，法规操作性不强，检测验收指标体系不全面，立法有缺陷，管理效率低，管理人员人数不足、专业素质不足，部门间协作不够等。解决措施有：修订法规和验收指标，健全法制，规范管理，提高管理监测人员的专业素质，加强部门之间合作等。关键词:“三同时”管理制度；综述；存在问题；解决措施1“三同时”制度内涵“三同时”制度，是指对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目和区域开发项目，其中防治环境污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的一项法律制度。1.1同时设计是指建设单位在委托设计单位进行项目设计时，应该将环境保护设施一并委托设计；承担设计任务的单位必须依照《设计规范》的规定，把环境保护设施与主体工程同时进行设计，并在设计过程中充分考虑建设项目对周围环境的保护，对未同时委托设计环境保护设施的建设项目，设计单位应该拒绝。1.2同时施工指建设单位在委托施工任务时，应委托环保设施的施工任务；施工单位在接受建设项目的施工任务时，应该同时接受环境保护设施的施工任务，否则不得承担施工任务。在施工阶段，建设单位和施工单位应该做到必须将环保工程的施工纳入项目的施工计划，保证其建设进度和资金落实；做好环保工程设施的施工建设、资金使用等资料、文件的整理建档工作以备查，并以季报的形式将环保工程进度情况报告环保部门。环保部门在该阶段中，应该核查建设项目环保报批手续是否完备，环保工程是否纳入施工计划以及建设进度和资金的落实情况，提出意见。1.3同时投产与使用是指建设单位必须把环境保护设施与主体工程同时竣工验收并同时投入运转。建设项目在正式投产使用前，建设单位要向环保部门提交环保设施竣工验收报告，说明环保设施运行情况、治理效果，经过验收合格后颁发《环保设施竣工验收合格证》。需要试生产的建设项目，经过环保部门同意后，建设项目方可进行试生产，试生产期间在3个月内完成，试生产期间主体工程应当与环保设施同时投入使用。在试生产期间，建设项目配套的环保设施未与主体工程投入试运行的或者投入试生产超过3个月，建设单位未申请环保设施竣工验收或者环保设施未建成、未经过验收或验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，都要责令停止生产或使用，并处罚款。未经环保部门的同意，排污单位不得擅自闲置或者拆除环保设施或者不正常使用环保设施。[1]2“三同时”制度产生背景“三同时”制度是我国从实践中总结出来的具有中国特色的防止产生新的污染和破坏的重要措施。1972年6月在国务院批准的《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中，第一次提出了“工厂建设和‘三废’利用工程要同时设计、同时施工、同时投产”的要求。“三同时”制度最早规定于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》。1979年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》和1989年的《中华人民共和国环境保护法》在规定环境影响评价制度的同时，重申了“三同时”制度的规定。把“三同时”和环境影响评价结合起来，最大限度地消除和减轻了污染，真正做到防患于未然。3“三同时”制度建立意义3.1法律意义它完善了我国在环境污染预防方面的法律规定，提高了我国环境资源方向的立法水平，也体现了我国法律对环境污染的预防和治理的重视程度。3.2安全意义它的实行将能够有效的控制我国各种项目的施工建设中所产生的各种环境安全隐患，提高建设的质量及其对环境发展影响的可持续性，增强投资方、施工建设单位以及审批验收机关的安全建设意识。3.3环境意义首先，该制度能够预防重大的环境和社会的安全隐患。其次，该制度能够有效的控制建设项目从过程上控制了人为因素产生的污染和对环境的破坏，能从根本上减轻例如大气河流等的污染，提高了人们生活环境的质量，有效地预防由环境污染而产生的各种疾病，保障人们的身心健康。[2]4关于“三同时”制度的研究综述4.1研究现状“三同时”制度是我国所独创的一项环境管理制度。这项制度提出的三十多年来，国内的不少学者都对其作出了相关的研究和探讨。比如，廖艳媚的《执行环保“三同时”制度的存在问题及解决方法》[3]探讨了存在的问题和解决方法；杨洁云的《论“三同时”制度在我国的构建》阐述了三同时制度的建立意义及在我国的构建情况；凌勇的《论我国“三同时”制度立法缺陷》[4]从立法的角度，通过对有关法律条文的比较，揭示出“三同时”制度立法所存在的各种问题,并提出相应的对策；成虹燕的《论我国“三同时制度”的运行效益》[5]从经济学分析与制度性分析的角度，通过分析得出了制度运行效益低下的原因，并针对原因提出了提高“三同时”制度效益的途径；李翔的《透视环境影响评价制度与“三同时”制度的相关问题》[6]将环境影响评价制度与“三同时”制度结合在一起指出了它们存在的问题和解决办法等。总的来说，可以分为以下的几个方面：分析三同时制度在我国的实施情况；剖析了三同时制度的存在问题，从立法、经济学等角度；提出了对三同时制度存在问题的解决方法；将其与环境影响评价制度结合在一起分析他们的联系区别。4.2存在问题由于国家切实落行环境保护的力度不够，环境保护的各项管理工作发展不成熟，“三同时”制度在法律法规、管理、人员、新老制度等方面还存在很多问题。首先，无保障“三同时”大力实行的法律、法规。如果有一套法律规定违反三同时制度，在内，相关管理人员要受到处分，在外，企业要被罚款和追究行政、法律责任，“三同时”就不会不被重视，执行起来就顺利得多。也不会有人故意延长试运行期等现象。其次，“三同时”缺少指导性、操作性、针对性强的管理法规。现行的规定指导性、操作性不强，模糊的概念很大程度上依赖管理人员的主观判断，增加了执法中的失误和随意性。现行的法规针对性不强。譬如公路、铁路、开发区等项目的监测内容、方法、对象、标准都不明确，缺乏相应的指标体系和技术规范。再次，环保部门管理有不足。有的地区由于缺少人员而耽误了对“三同时”的彻底实施。有的地区则是在人员专业水平培养上有了疏忽。管理人员对相关技术、标准、法律、政策理解不透彻，掌握不全面，缺少应有的水平，降低了管理工作的质量，使企业有了漏洞可钻。此外，“三同时”制度与新的管理制度存在着不协调性。新五项管理制度和老三项制度在执行中有一定的矛盾,如浓度控制与总量控制的矛盾,分散治理与集中治理的矛盾。清洁生产在“三同时”管理细则中没有得到充分体现。“三同时”制度主要针对点源治理,缺乏对整个全过程控制，即清洁生产的控制。以上这些存在“三同时”制度中的问题，制约着“三同时”制度的发展，应尽快予以改进。4.3未来的发展方向随着市场经济的发展和完善“,三同时”制度必须与时俱进。首先，“三同时”制度的立法应向细致化、全面化的方向发展，为“三同时”制度的更好的实践做好强有力的依据。在完善该制度的同时，应建立健全相应的配套制度和措施。例如，建立完善环境影响评价制度；建立健全排污申报登记许可制度、排污收费制度、现场检查制度，遵循污染者付费原则，更利于该制度实施。其次，“三同时”制度应顺应建设循环经济、两型社会的发展要求，实现循环利用，才能做到节约资源、保护环境，社会的可持续发展才能成为现实。最后，确保企业予以配合，让有能力治污的企业自己治理,没有治理能力的企业将污染物交由专业化的环保产业去治理。许多的大企业有自己净化自己所排污染的能力，让他们承担一部分的社会责任也是情理之中的。作为环境法的一项基本制度，“三同时”制度的特色是要把企业的自身力量和社会，政府的力量相结合，起主要作用的还是企业自身，除了靠他救还必须自救。5“三同时”制度实施中存在的问题“三同时制度”是在国家公权极度膨大的计划经济时期提出的。在我国由计划经济转变成社会主义市场经济体制后，发现“三同时”制度在实施过程中存在的问题。5.1管理部门不够重视“三同时”，执法不严，运行效率低下环境保护管理部门一般重审批、轻验收监测，对“三同时“制度的重视不够。大部分地区为了增加GDP，形成地方保护主义,使各地的“三同时”验收出现了流于形式的现象。甚至有的企业在地方保护主义的阴影下以试运行为借口,使工程试运行长达几年。5.2现有“三同时”管理法规操作性不强《建设项目环境保护分类管理名录》对建设项目环境管理工作有很大的指导作用，是基层环境管理人员的工作指南和手册[7]，但其中有的规定不具体、操作性不强，增加了执法中的失误和随意性。“三同时”的各个阶段缺乏一套严格准确的、操作性强的审查规范来指导“三同时”日常工作，使执法更顺利，更具有公平、公正性。5.3一些新的领域缺乏相应的监测验收指标体系。开发区建设的竣工验收,区域性项目竣工验收、公路项目的竣工验收、铁路项目以及生态性污染项目竣工验收的内容、方法、对象、标准都不明确,缺乏相应的指标体系和技术规范。因此有必要尽快出台“三同时”管理竣工验收实施细则和更详细、更有针对性的指标体系,以保证这一工作能深入、广泛而有序地开展。5.4立法有缺陷，关于如何管理的法制不健全5.4.1法律规定存在模糊之处比如，我国现行《环境保护法》第26条第2款规定,防止污染的设施不得擅自拆除或闲置,却有必要拆除或闲置的,必须征得所在地的环境保护行政部门同意。其中“确有必要”具体指什么条件,并为规定清楚。容易造成两种误区:(1)执法者容易以各自主观为基准来行使权力的现象；(2)是否可以依据其他的规定，如我国民法中“相邻关系”是否可以纳入“确有必要”的范围。此外，对“限期”、“罚款额度”的规定也不够明确。5.4.2法律规定之漏洞处我国目前所实行的《环境保护法》绝大多数都只是规定要预防环境污染的“三同时”制度及其法律责任,而涉及环境破坏方面的“三同时”制度极少,只是在《环境保护法》第15条规定,跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作,有关地方人民政府协商解决,由上级人民政府协商解决,作出决定。这是不健全的。5.4.3关于如何管理的法制不健全由于法制的限制，环境管理工作没有没收设备、追究经济、刑事责任等权力，导致惩治力度不够，各企业不重视。也就使环境保护部门在执法中,有违法不究、执法不严、执法力度不够的现象，使执行效率降低。如某市一家污染企业在环境保护设施使用后,因维护费用跟不上,使该设施处于半瘫痪状态,而环境保护部门依据环境保护法规对其处以罚款时,却因罚款数额不大实际上并没能奏效。5.5管理效率低环境影响评价一开始就形成了根据建设项目大小进行分级审批、分级管理、分级进行环境影响评价工作,并编制环评报告。而“三同时”一开始在审批管理程序上就很模糊。使“三同时”管理混乱。如，审批、监察、验收相脱节。有的地方建设项目经环保审批部门同意建设后，环境监察部门跟踪“三同时”执行情况，环保审批部门负责试运行和竣工验收；有的地方建设项目经环保审批部门同意建设后，环境监察部门跟踪“三同时”执行情况、试运行，环保审批部门负责竣工验收；有的地方环保审批部门只负责项目审批，环境监察部门负责跟踪“三同时”执行情况、试运行和竣工验收。由于存在移交时间差和相互沟通不到位等问题，一定程度上影响了建设项目环保“三同时”的执行，甚至出现环境监管工作“真空”现象。5.6管理人员人数不足、专业素质不足环境监察工作任务繁重，环境监察部门的工作除了污染源日常监管外，还承担着污染减排、建设项目“三同时”管理、环境信访、环境应急管理、环境安全等工作，监管队伍人员、编制严重不足，环保队伍还是20世纪90年代的人员编制数量，却承担着的21世纪的环保管理任务。监察力量薄弱。“三同时”验收的关键在于技术把关,用技术手段和监测数据对工程的环境保护工作进行科学评判和鉴定。但有